О трех китах успешности государственных закупок: прозрачности проведения торгов на электронной платформе, широком освещении в средствах массовой информации, антикоррупционных/контролирующих органах. И о том, как можно сделать платформу ProZorro более эффективной.
Объем закупок товаров, работ и услуг через платформу государственных закупок ProZorro растет с каждым днем. Ее создание стало настоящим прорывом в Украине, поскольку сделало процесс подачи документов абсолютно прозрачным, позволяющим видеть документы всех участников закупки, а также видеть и анализировать протоколы решений, принятых заказчиком.
Другим важным моментом является факт привлечения внимания к закупкам со стороны средств массовой информации, широкое освещение в прессе недостатков системы, о чем ZN.UA уже писало.
Слабым звеном в этой цепочке все еще остается недостаточная реакция Антимонопольного комитета и антикоррупционных органов на случаи сговора и недобросовестной конкуренции.
Продолжим обсуждение процедур публичных закупок и в этот раз попробуем разобрать те моменты, где дьявол кроется в деталях, но устранение которых вполне по силам создателям системы.
Можно ли обойти ProZorro?
Закупки бывают допороговыми или сверхпороговыми. Допороговыми являются закупки, где цена товаров или услуг менее 200 тыс. грн, а работ — менее 1,5 млн грн. Они проводятся по упрощенной процедуре и зачастую не требуют большого числа квалификационных документов. Использование системы ProZorro для допороговых закупок допускается, но не является обязательным. В случае сверхпороговой закупки она обязательно должна проводиться с использованием системы ProZorro. И хотя разбивка сверхпороговых закупок на части запрещена, во многих случаях именно это и происходит.
Кто и для чего обязан использовать ProZorro?
Прежде всего, это все органы государственной власти, органы местного самоуправления и социального страхования, а также предприятия, которые обеспечивают потребности государства и территориальной громады при условии, что:
— юридическое лицо является распорядителем бюджетных средств;
— органы государственной власти или органы местного самоуправления либо другие заказчики имеют большинство голосов в высшем органе управления юридического лица;
— в уставном капитале юридического лица государственная или коммунальная доля акций (частей, паев) превышает 50%.
То есть в случае, если перечисленным выше организациям или юридическим лицам необходимо провести сверхпороговые закупки, они обязаны использовать систему ProZorro для проведения тендера.
Правда, закон устанавливает ряд исключений из этого правила, касающихся обороны, атомной энергетики, особой деятельности, в том числе связанной с государственными секретами, и других. Но не о них сейчас речь.
Сколько стоит «дом построить»?
Торги проходят через так называемые площадки, то есть через посредников, которым каждый участник торгов уплачивает сумму, определенную Кабмином в постановлении «Об утверждении Порядка функционирования электронной системы закупок и проведения авторизации электронных площадок» (см. табл.), а уже посредники-площадки рассчитываются с ProZorro.
Почему так, не совсем понятно, и зачем нужны эти посредники, из-за которых увеличиваются расходы на участие в торгах? Ну, любим мы плодить посредников…
Как видно из таблицы, площадка перечисляет на ProZorro часть средств, полученных от участника. Например, в 2017-м из платежа в 1700 грн перечисляются 400 грн от каждого участника на поддержку центральной базы данных (ЦБД), т.е. 1300 грн площадка-посредник оставляет себе за услуги.
В случае успешного проведения закупки ProZorro платит площадке еще 300 грн. Но почему? Ведь успешность закупки никак не зависит от площадки-посредника.
За 2016 г. площадка ProZorro получила 55,537 млн грн валового дохода и 25,411 млн грн чистой прибыли. Хотелось бы знать, какие суммы получили площадки-посредники, и как использована полученная прибыль?
Логичен вопрос: должна ли государственная система закупок зарабатывать прибыль на организации процесса закупок? И если она ее зарабатывает, то чем она отличается, например, от Тендерной палаты? Может, надо снизить платежи от участников, а не от посредников? Почему в 2017 г. платежи от участников остались на том же уровне, а платежи от посредников на ProZorro снижены?
Другой статьей затрат участников (и способом отсеивания чужих участников) может стать банковская гарантия исполнения обязательств, которая не может превышать 3% для товаров и услуг и 0,5% — для работ. То есть если победитель откажется подписывать договор или если он не предоставит вовремя оригиналы документов, то некоторая штрафная сумма будет выплачена участником заказчику.
На практике гарантии давно превратились в часть банковского бизнеса, их продают за деньги, а тарифы у всех банков одинаковые. Банки прекрасно понимают, что гарантию никогда не надо будет оплачивать — кто же откажется от выигрыша в тендере?
В действительности гарантии становятся не только лишними затратами, но и дополнительным препятствием на пути достижения минимальной цены закупки. Поэтому тендеры с гарантиями можно сразу анализировать на предмет «договорняка».
Нужно понимать, что проигравший теряет деньги за участие и за гарантию (если таковую потребуют) безвозвратно. Поэтому многие, попробовав участвовать в одном тендере, отказываются от участия в других, особенно в тех случаях, где попахивает сговором.
Мы искали, мы искали…
Одна из серьезных проблем платформы ProZorro — это поиск участником «своего» тендера. Этот поиск платформа предлагает выполнить по разным фильтрам, таким, как ключевые слова, CPV-код, № закупки, заказчик, и другим.
Понятно, что когда участник только пытается найти тендер, он не знает ни имени заказчика, ни номера закупки, так что искать можно либо по ключевым словам, что весьма неэффективно (как показывает опыт), либо по коду деятельности СPV.
Этот код чем-то похож на код внешнеэкономической деятельности (КВЭД). Но зачем-то использована несколько иная кодировка (CPV-код) — то ли для унификации с европейскими стандартами, то ли еще по каким-то соображениям. К сожалению, с новой системой весьма неудобно работать. Почему?
Поиск по CPV-коду предполагает, что каждая закупка кодируется в соответствии с этими кодами, по которым найти интересующий тендер будет очень просто: нужно только ввести код. Но вот тут-то и кроется шулерство: недобросовестные заказчики, которые хотят «спрятать» тендер, указывают другой код, иногда схожий, а иногда и не совсем, и непонятно, делается это нарочно либо по незнанию.
Таким образом, хорошая задумка поиска по кодам превращается в бесполезную функцию: совсем не обязательно, что интересующая участника закупка будет найдена по CPV-коду. Можно перебирать сходные коды по схожим видам деятельности, но это уже похоже на игру в казино.
Печати на каждой странице — наше все!
Если вы нашли подходящий тендер и решили принять в нем участие, то нужно внимательно изучить тендерную документацию. Преимущество системы — возможность подачи всех документов в электронном виде. Дистанционная подача документов особенно удобна в случае расположения заказчика и участника тендера в разных городах. Логично и то, что оригиналы документов обязаны предоставлять только победители торгов, а не все его участники.
В таком случае непонятно, зачем при этом нужны подписи и печати на каждой странице с заверением копий подписью и печатью участника? Эта процедура имела смысл, когда подавались документы. Но в наше время, когда весь пакет заверяется электронной цифровой подписью участника (ЭЦП), проставление копии печати и копии подписи на каждой странице выглядит, как анахронизм.
Если вы решили участвовать в торгах: практические советы
Для начала вы должны зарегистрироваться на одной из площадок-посредников, через которые ProZorro предоставляет свои услуги. Это означает, что нужно заполнить форму с самыми общими данными о компании или ФЛП и отослать выбранной площадке-посреднику (как ни странно, но площадки ничем, кроме названий, не отличаются).
1. Заплатить взнос за участие (см. табл.).
2. Получить код доступа по электронной почте от площадки, загрузить на сервер необходимый пакет документов и предлагаемую вами цену закупки.
ProZorro рекомендует сделать это заранее и убеждает участников, что их документы никому не будут доступны до начала аукциона. Возможно, так оно и есть. Но почему аукционы всегда проводятся через сутки после подачи документов? Почему, если документы предварительно никто не видит, нельзя начать аукцион сразу же после их подачи? Зачем и кому нужно, чтобы документы «переспали» на сайте ночь?
3. Торги: делайте ставки, господа!
В назначенное время проведения аукциона участников выстраивают в порядке подачи документов под анонимными номерами: участник 1, участник 2 и т.д., включая вас как физлицо или вашу компанию. После начала аукциона система перестраивает всех в порядке снижения цены.
Таким образом участник с наименьшей ценой всегда имеет преимущество, так как ставит свою цену последним. Поэтому ProZorro советует сразу определиться с минимальной ценой, по которой вы можете поставить товар или предоставить услугу.
Далее система предлагает делать ставки — как обычный аукцион на понижение.
Любой аукцион на ProZorro состоит из трех раундов, в ходе которых участник может снижать, а может и не снижать предлагаемую цену закупки. Каждый участник имеет две минуты на обдумывание очередной ставки. На аукционы, где реально ищут поставщика (когда условия не прописывают под конкретного участника), иногда регистрируются 10–15 и больше участников, так что торговля может длиться до полутора часов и больше.
Участник может не менять предложенную цену от раунда к раунду. А если захочет изменить, то система любезно подскажет минимальный шаг, установленный для данного аукциона.
В каждом раунде система показывает (подсказывает) минимальную цену раунда и дает всем участникам две минуты перерыва между раундами.
Если участнику удалось угадать минимальную цену с самого начала, то он всегда сможет поставить на 100 (или 10) гривен меньше, чем любой другой участник, чтобы наверняка выиграть.
4. Финал аукциона: результат и имена участников.
После третьего раунда объявляется потенциальный победитель — участник, предложивший наименьшую цену. В тот же момент происходит раскрытие информации об участниках, и их документы становятся доступными заказчику и всем желающим.
5. Оценка квалификационных требований.
Документы выигравшего участника проверяются заказчиком на соответствие квалификационным требованиям, оценку которых осуществляет сам заказчик. И вот на этом этапе возникают проблемы, так как именно здесь тендерный комитет заказчика отсеивает «нежелательных» поставщиков, о чем ZN.UA уже писало (см. №7 от 25 февраля 2017 г., Наталья Петрова «ProZorro: прозрачная коррупция»).
Если надо отклонить предложение участника, то причины выдвигаются самые разные: и сканирование копий вместо оригиналов, и отсутствие подписей на пустых страничках, и явные опечатки или описки, которые объявляются существенными ошибками, и т.д.
В процессе оценки тендерных предложений участники всегда могут увидеть, являлся ли тендер действительно конкурентным или решение о том, кто победит, было принято заранее. Особенно это видно, когда отклоняются все более дешевые предложения и выбирается в качестве победителя предложение с более высокой ценой.
Квалификационные требования к участникам являются самым слабым звеном, особенно когда они выглядят, как «цвет глаз у секретарши». Все прекрасно понимают, как пишутся условия под определенного заказчика, и в этом, конечно, самый большой корень зла.
На проверку документов заказчику предоставляется пять дней, но он может и продлить себе этот срок. А вот с обжалованием дела плохи, поскольку только при допороговых закупках можно обратиться к тендерному комитету с вопросом о причинах отклонения вашего предложения. И получить, как правило, отписку.
При сверхпороговых закупках нужно обращаться в АМКУ, и в случае принятия заявления к рассмотрению могут на 15 дней задержать подписание договора. В лучшем случае могут отменить тендер, но объявить вас победителем, даже если все документы в вашу пользу, все равно не могут. Так что придется заново за все платить, и вероятность выигрыша при повторном тендере так же мала, как и в первом.
6. Оригиналы — после.
Заказчик размещает на сайте решение о признании победителя и решение о намерении подписать с ним договор, а победитель готовит документы для подписания договора. При этом в течении пяти дней он должен предоставить документы, оговоренные в тендерной документации. На сегодняшний день большая часть документов есть в публичном доступе на различных электронных сайтах, что существенно облегчает их сбор. Единственный документ, с которым все еще есть проблемы, — это справка об отсутствии судимости у лица, подписавшего документацию. Непонятно, почему МВД готовит эту справку месяц, ведь все, что нужно, — это ввести налоговый код физического лица. Это ж как медленно и тщательно работает вся система МВД на примере этой справки, если для того, чтоб ввести индивидуальный налоговый код из десяти цифр и нажать клавишу Enter, требуется целых 30 дней. Можно себе представить, сколько времени понадобится для решения дела посерьезнее! Не пора ли предусмотреть возможность получения такой справки в случае отсутствия судимости через электронные серверы?
Что можно и нужно изменить
Следует признать, что появление системы ProZorro — это хорошо, и многие опрошенные участники торгов с этим соглашаются. Ведь в прошлом нередко участников дисквалифицировали без объяснения причин, и ни они, ни наблюдатели не могли даже узнать, насколько существенны и правдивы причины отклонения предложений, указанные в протоколах тендерных комитетов заказчиков. То, что теперь видны все документы и все решения, все плохо обоснованные отклонения хороших предложений, — факт позитивный.
Но, к сожалению, считать, что коррупция при закупках искоренена, это закрыть глаза и думать, что всем темно.
Неофициальные консультации с сотрудниками тендерных комитетов показывают, что по-прежнему, несмотря на использование платформы ProZorro, зачастую победители тендеров определены заранее. Поэтому необходима дальнейшая кропотливая работа по совершенствованию требований к составлению тендерной документации, которая бы исключала дискриминационные условия, направленные на достижение сговора и коррупцию.
Такое впечатление, что реформаторы излишне увлеклись вопросом программного обеспечения, что само по себе убрать коррупцию и сговор из закупок не может, тогда как необходимо совершенствовать требования к тендерной документации, составляемой заказчиком.
Компьютерная платформа не может остановить сговор и коррупцию, но может помочь «высветить» поведение заказчика и участника, указывающее на сговор и коррупцию. После чего свою роль должны сыграть антикоррупционные органы, такие, как Антимонопольный комитет, НАБУ и другие, у которых то ли мало полномочий, то ли не хватает времени, то ли они заняты другими «важными» делами, но их активность пока не наблюдается. Средства массовой информации могут содействовать выявлению особенно вопиющих фактов, но последнее слово всегда остается за контролирующими и антикоррупционными структурами — без них все будет оставаться таким же, как и прежде, до создания платформы ProZorro.
