9 октября 2014 г. президент Украины подписал Закон Украины «Об очищении власти» (далее — Закон), которым определены правовые и организационные основы очищения власти (люстрации) для защиты и утверждения демократических ценностей, верховенства права и прав человека в Украине.
При этом в ч. 2 ст. 1 Закона записано, что процедура очищения власти будет основываться на принципах: 1) верховенства права и законности; 2) открытости, прозрачности и публичности; 3) презумпции невиновности; 4) индивидуальной ответственности; 5) гapaнтирования права на защиту.
Однако тщательное изучение текста Закона дает основания для серьезных сомнений в соблюдении его авторами указанных принципов. Но обо всем по порядку...
Напомню, принцип верховенства права (rule of law) заключается в:
— подчинении деятельности всех без исключения государственных институтов нуждам реализации и защиты прав человека;
— приоритетности прав человека перед всеми другими ценностями демократического, социального, правового государства.
Этот принцип нашел свое законодательное закрепление в ст. 8 Конституции Украины, которой провозглашено, что в Украине признается и действует принцип верховенства права, а также верховенство Конституции и принцип прямого действия ее норм. Поэтому, принимая Закон Украины «Об очищении власти», отечественный законодатель должен был бы не имитировать соблюдение этого конституционного предписания, а неуклонно его выполнять и крайне осторожно относиться к нормативно-правовому регулированию процедуры люстрации. Вместо этого поспешно принятый Верховной Радой Закон содержит ряд положений, которыми, на мой взгляд, грубо ограничиваются конституционные права граждан. Такой вывод можно сделать, проанализировав текст этого нормативно-правового акта.
Отечественный законодатель то ли «забыл», то ли «сознательно проигнорировал» предписания, содержащиеся в ст. 22 Основного Закона, которым не допускается отмена конституционных прав и свобод граждан. Этой же нормой предусмотрено, что «...при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод».
Готовя текст Закона, его авторы лишь выборочно учли положения ст. 38 Конституции Украины, которой гарантировано право граждан на участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Указанная выше категория граждан сроком на 10 лет лишена права участвовать в управлении государственными делами.
Конституция Украины представляет собой систему упорядоченных, соответствующим образом взаимосвязанных, конституционных норм. Возможно, в нашем случае она не такая стройная и изящная, как в зарубежных аналогах, но все же (имеем то, что имеем)... Поэтому нарушение на законодательном уровне хотя бы одного конституционного предписания неизбежно влечет постепенное разрушение всей системы конституционно-правовых норм. Так что введение Законом Украины «Об очищении власти» ограничений в выборе вида трудовой деятельности влечет нарушение установленного ст. 24 Конституции принципа равенства конституционных прав и свобод граждан и запрета привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, местожительства, по языковым или другим признакам.
И невооруженным глазом видно, что авторы Закона «умудрились» пренебречь и этим конституционным принципом. Взять хотя бы предложенную ими дифференциацию ответственности различных категорий лиц. Так, для лиц, указанных в ч. 4 ст. 3 Закона, установлен запрет в течение 10 лет со дня вступления в силу занимать должности, по которым осуществляется люстрация. К таковым причисляют, например, тех, кто был избран и работал на руководящих должностях Коммунистической партии Советского Союза, Коммунистической партии Украины, Коммунистической партии другой союзной республики бывшего СССР, начиная с должности секретаря районного комитета и выше, штатных работников, негласных агентов КГБ СССР, КГБ УССР, КГБ других союзных республик бывшего СССР, Главного разведывательного управления Министерства обороны СССР, окончивших высшие учебные заведения КГБ СССР (кроме технических специальностей). Т.е. речь идет о лицах, виновных лишь в том, что жили и работали в советские времена, ведь Законом не предусмотрено, что им должно быть предъявлено обвинение в совершении противоправного деяния. И в чем, собственно говоря, противоправность? В том, что родились не в той стране и не в то время? Впрочем, Украина так и не признала указанные выше политические организации или силовые ведомства преступными. Но почему люди, в них работавшие, фактически признаются преступниками, а меры, к ним применяемые, по своей жестокости и правовым последствиям превосходят меры уголовно-правового воздействия?
Следует отметить, что в эту «когорту» попали и граждане, отмеченные высокими государственными наградами. Взять хотя бы первого президента Украины Л. Кравчука, одного из 261 Героя Украины (август 2001 г.), кавалера ордена Свободы (январь 2014 г.), который тоже подпадает под действие Закона, ведь до провозглашения независимости Украины занимал руководящие должности в ЦК Коммунистической партии Украины. Даже несмотря на то, что в последнее время в украинском обществе наблюдаются диаметрально противоположные оценки деятельности этой незаурядной личности, следует признать тот факт, что де-юре Кравчук остается в истории нашего государства одним из тех, кто стоял у истоков провозглашения суверенитета и независимости Украины.
25 ноября 2013 г. ушел из жизни Е. Березняк, ветеран Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., Герой Украины (август 2001 г.), один из тех, кто спас город Краков, известный прототип главного героя романа «Майор Вихрь» и его экранизации 1967 г. По формальным признакам Е. Березняк, как штатный работник Главного разведывательного управления Генштаба МО СССР, тоже попал под действие Закона.
Напомним, что, согласно Закону «О государственных наградах Украины», звание «Герой Украины» присваивается гражданам Украины за совершение выдающегося геройского поступка или выдающегося трудового достижения (ст. 6), а орден Свободы — за особые заслуги граждан в утверждении суверенитета и независимости Украины, консолидации украинского общества, развитии демократии, социально-экономических и политических реформ, отстаивание конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, авторам Закона, кажется, безразлично, что Л. Кравчуку и таким, как он, уже за 80. Поэтому и запрет участвовать в управлении государственными делами в течение 10 лет, в силу возраста таких людей, им кажется не таким уж ничтожным и бестолковым.
Это лишь несколько примеров, но их гораздо больше! И делать вид, что проблем в применении Закона не возникает, — это шаг в никуда. А пока приходится наблюдать картину, как наш законодатель упорно продолжает рубить лес, несмотря на то, что от этого процесса щепок становится недопустимо много...
И чем больше углубляешься в текст Закона, тем чаще хочется спросить авторов, чем они руководствовались, когда его готовили. А еще есть неудержимое желание поинтересоваться у народных избранников, принявших этот Закон, в чем провинились сотрудники КГБ и ГРУ СССР, в течение 23 лет (после провозглашения независимости Украины) честно и преданно служившие своему народу.
Оказывается, нашим народным избранникам следует напомнить: ч. 1 ст. 49 Уголовного кодекса (далее — УК) Украины установлено, что лицо освобождается от уголовной ответственности, если со дня совершения им преступления и до дня вступления приговора в законную силу прошло 15 лет — при совершении особо тяжкого преступления. В то же время, согласно ч. 1 ст. 55 УК Украины, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может быть назначено в качестве основного наказания на срок до пяти лет. Но в нашем случае речь вообще не идет о фактах совершения преступления. Однако срок, в течение которого лицу запрещается занимать должности, по которым осуществляется люстрация, вдвое превышает максимальный срок аналогичного наказания, предусмотренного УК Украины.
И все-таки позволим себе напомнить, что установление непосредственно в Основном Законе Украины (ст. 62) формулы презумпции невиновности как объективного правового положения имеет большое значение не только для защиты прав и законных интересов лиц в уголовном процессе. Это конституционное предписание должно неукоснительно соблюдаться и в законотворческой деятельности, что является чрезвычайно важным. Однако, как видно из текста Закона, его авторы не слишком озабочены этой «мелочью».
Согласно ст. 3 Закона указанной выше категории лиц запрещается в течение 10 лет со дня вступления в силу занимать должности, по которым осуществляется люстрация. Этот запрет применяется автоматически, так сказать, без суда и следствия. Но, согласно ст. 62 Конституции Украины, обязанность доказывать виновность лица возлагается на государство. При этом обвинение не может основываться на доказательствах, полученных незаконным путем, а также на предположениях. К тому же в очередной раз приходится напоминать о том, что сами авторы Закона клятвенно уверяли (см. ст. 1), что «продукт их деятельности» базируется на основополагающих принципах уважения прав и свобод человека.
Не менее интересным является вопрос о другой группе лиц, на которых распространяется указанный запрет. Это негласные (хотя гласных, пожалуй, не найти) агенты КГБ СССР, КГБ СССР, КГБ других союзных республик бывшего СССР, Главного разведывательного управления Министерства обороны СССР. Как авторы Закона предлагают решать вопрос с ними? Ведь информация о таких лицах согласно п. 4.1.13 Свода сведений, составляющих государственную тайну, отнесена к совершенно секретной информации. Поэтому для констатации факта пребывания лица в агентурном аппарате КГБ СССР, КГБ СССР, КГБ других союзных республик бывшего СССР, Главного разведывательного управления Министерства обороны СССР необходимо обнародовать совершенно секретную информацию. При этом последствия такого обнародования могут иметь более трагические последствия, чем установленный Законом запрет участвовать в управлении государственными делами в течение 10 лет.
Неужели государство решится на такой шаг? Если решится, то чего тогда стоят наши спецслужбы без надлежащего агентурного аппарата? Смогут ли они качественно и в полном объеме выполнять возложенные на них задачи? Ведь после такого шага со стороны государства, думаю, найдется немного желающих повторить судьбу своих предшественников, взявших на себя обязательства предоставлять негласно помощь в решении задач, поставленных перед спецслужбами. В свою очередь, государство, которое должно было обеспечить секретность такого сотрудничества, своих обещаний не выполнило.
Выходит, пока рано судить о результатах реализации в Законе принципов открытости, прозрачности и публичности государственной власти. В отличие от принципа верховенства права для обеспечения соблюдения этих принципов, законодатель предусмотрел определенные исполнительные механизмы. В частности, в ст. 5 Закона говорится о создании Министерством юстиции Украины совещательного общественного органа по люстрации для обеспечения осуществления общественного контроля над процессом очищения власти, в состав которого должны входить представители средств массовой информации и представители общественности. Ст. 7 предусмотрено создание Единого государственного реестра лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти» (далее — Реестр), а также установлен порядок предоставления сведений о таких лицах.
Однако, на мой взгляд, уже сейчас становятся ощутимо заметными определенные тревожные индикаторы, которые могут свидетельствовать об отдельных фактах пренебрежения принципами открытости, прозрачности и публичности при реализации положений Закона. Так, сведения об отдельных лицах, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти», то появлялись в Реестре, то загадочно оттуда исчезали. Очевидно, одной из предпосылок таких манипуляций является допущенная (сознательно или по неосторожности) путаница в терминологии. Так, например, в ч. 1 ст. 7 Закона отмечается, что сведения о лицах, в отношении которых установлен запрет, предусмотренный ч. 3 или 4 ст. 1 настоящего Закона, вносятся в Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти». Поэтому и возникает вопрос: что же является критерием внесения в Реестр сведений о лице — отнесение этого лица к указанной категории или все-таки факт применения к нему Закона? Как известно, такая неопределенность и создает предпосылки для неодинакового применения правовых норм и со временем может стать одним из коррупционных проявлений.
16 октября т.г. Кабинет министров Украины обнародовал списки руководящих сотрудников центральных органов исполнительной власти, которые освобождены от занимаемых должностей в соответствии с Законом Украины «Об очищении власти», а также список председателей и членов государственных коллегиальных органов, в отношении которых Кабинетом министров вносится предложение президенту Украины об их отставке.
В то же время уже начала поступать информация о том, что отдельные представители «без вины виноватые» обращаются в суд с исковыми заявлениями об их незаконном увольнении. Таких исковых заявлений, как видится, будет немало...
Возникает вполне логичный вопрос: что же делать дальше?
Первый вариант заключается в немедленной отмене Закона Украины «Об очищении власти». Это даст возможность существенно доработать его положения, устранив все противоречия с конституционными и другими законодательными нормами. К этому процессу обязательно необходимо привлечь лучших ученых и институты гражданского общества. При этом следует обязательно учесть зарубежный опыт. Напомню, что люстрационные законы были признаны неконституционными в Венгрии (1994 г.), Польше (2010 г.), Албании (2010 г.), Румынии (2012 г.). Не стоит повторять чужие ошибки!
Второй вариант предполагает участие в этом процессе Конституционного суда Украины, который должен сказать свое веское слово, дав (надеюсь, беспристрастное) заключение о соответствии положений Закона Украины «Об очищении власти» Конституции и законам Украины. Однако и в таком случае Закон должен быть существенно доработан.
Поэтому надеюсь, что люстрация в Украине все-таки состоится, но этот процесс пройдет цивилизованным путем с минимальными потерями для украинского общества, а государство докажет, что права и свободы человека и их гарантии действительно определяют содержание и направленность его деятельности.
