Кто вправе проверять финансово-хозяйственную деятельность судов? В этом году этот вопрос встал особенно остро. Контрольно-ревизионное управление (ныне – Госфининспекция) в начале года задалось целью провести масштабные ревизии практически во всех судах Украины. Завидев на пороге работников ГКРС, явившихся без какого-либо предупреждения и разрешения на проверку, руководство многих судов попросту отказалось допускать их к своей официальной документации. Однако представителей КРУ это не остановило – они составляли протоколы об административных нарушениях со стороны председателей судов.
Рассматривая вопрос с глобальной точки зрения, следует отметить, что соотношение различных ветвей власти в контексте принципа сдержек и противовесов – извечная проблема для теоретиков от юриспруденции. На сегодняшний день эта проблема продемонстрировала свою практическую значимость, став камнем преткновения между властью исполнительной и судебной. В особенности – ввиду наличия в специализированных судах значительного количества дел об обжаловании решений, действий или бездействия органов КРУ. Выступая стороной спора в суде, где оно же проводит проверку, КРУ явно может спровоцировать конфликт интересов, не говоря уже о влиянии (пусть и косвенном) таким способом на суд. Очевидно, требуется незамедлительная реакция со стороны органа, уполномоченного поставить точку в проблеме.
Впрочем, из-за чего КРУ развило такую активность?
Основной удар – на админсуды?
Сегодня на рассмотрении административных судов находится около 1600 дел, в которых стороной выступают контрольно-ревизионные отделения. По результатам проверок они вправе обращаться в суды с соответствующими административными исками. Возникает ситуация, при которой возможен конфликт интересов в суде: с одной стороны, суд является органом правосудия, а с другой – по инициативе КРУ он и сам (в лице руководства суда) может оказаться стороной в судебном споре.
Более того, вызывает вопросы позиция председателя ГлавКРУ Петра Андреева. Исходя из его недавних заявлений в прессе, административная юстиция все же несколько «насолила» КРУ. По словам г-на Андреева, суды якобы «в массовом порядке принимают решения, запрещающие контрольно-ревизионному управлению проводить проверки, а также предоставлять Кабинету министров соответствующие акты, информировать Генеральную прокуратуру». Такие заявления он сделал, комментируя попытки частного консорциума ЕДАПС и ГП «Информационный центр» Министерства юстиции признать незаконной публикацию в одном из изданий акта КРУ об эффективности реализации Национальной программы информатизации. Как подчеркнул г-н Андреев, «Судейство – это вообще сейчас глобальная государственная проблема. В массовом порядке суды принимают решения, запрещающие нам проводить проверки, предоставлять нам документы, передавать Кабмину служебную информацию, информировать Генеральную прокуратуру! Надеюсь, Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей обратят внимание на деятельность судей, которые в интересах частных предприятий фактически блокируют нормальную работу органов власти».
Очевидно, что, критикуя судебную власть и одновременно имея определенный рычаг влияния в виде права проводить ревизии, КРУ рискует навлечь на себя подозрения в собственной заинтересованности.
Впрочем, нет сомнений, что Высший совет юстиции в случае обращения КРУ продемонстрирует нейтральный и объективный подход к ситуации. Председатель ВСЮ Владимир Колесниченко, говоря о ситуации с проверками хоздеятельности судов, в интервью нашей газете подчеркнул, что «КРУ часто обращается в суд относительно предоставления разрешений на выемки, раскрытие информации и т. п. Поэтому, когда Управление напрямую проверяет деятельность апелляционных и специализированных судов (у судов первой инстанции общей юрисдикции нет собственных счетов), думаю, это противоречит Закону «О судоустройстве и статусе судей». Существует Государственная судебная администрация, в ее составе есть соответствующие контролирующие службы. Не исключаю, что иногда КРУ проводит проверки с целью повлиять на суд и показать, что они тоже могут принять меры, если что-то не так. Даже если они сделают абсолютно обоснованные выводы, есть основания говорить о недопустимом влиянии на деятельность судебной системы».
При этом проблема касается не только админсудов – просто они непосредственно соприкасаются с делами, в которых одной из сторон является КРУ. Хозяйственные суды также подверглись ревизиям. Именно в хозяйственной юрисдикции (Хозсуде Ровенской области) председателю за исполнение решения Совета судей Украины пришлось поплатиться привлечением к административной ответственности.
Кому принадлежит право быть ревизором?
Главным распорядителем средств судебной системы сегодня является ГСА – орган, относящийся к судебной власти, у которой есть свои внутренние контролирующие органы. Существует также Счетная палата, к полномочиям которой отнесена проверка вопросов относительно распоряжения бюджетными средствами. Насколько в таком случае нормальной является ситуаций, когда на арену выходит еще один контролер – КРУ?
К сожалению, ни в одном из законов – ни в ЗУ «О Счетной палате», ни в ЗУ «О контрольно-ревизионной деятельности», ни в ЗУ «О судоустройстве и статусе судей» – нет четкого ответа, кому принадлежит право проводить проверки хоздеятельности судов.
На данный момент судебной власти фактически пришлось вступить в теоретический спор с КРУ. Напомним, 21 января 2011 г. Совет судей Украины, высказав свое возмущение практикой проведения ревизий КРУ, принял решение обратиться к Президенту Украины с просьбой дать поручение Кабмину принять меры и не допускать со стороны органов исполнительной власти действий, которые могут посягать на независимость судебной власти. Но вот парадокс – после вынесения этого решения КРУ еще более активизировалось: в перечень подлежащих скорейшей проверке попали даже те суды, которых ранее там не было. 25 марта ССУ еще раз обратился к Кабмину и ГлавКРУ с предложением воздержаться от проведения проверок до решения соответствующего органа относительно поручения Президента. Однако в итоге Совет получил ответ зампредседателя ГлавКРУ, больше похожий на отписку. В письме от 5 мая идет речь о том, что правомерность проведения проверок доказывается письмом Министерства финансов Украины от 26 апреля. Далее КРУ в приказном тоне «просит» ССУ допустить работников ГКРС к проведению ревизий в судах, «О чем проинформировать ГлавКРУ в установленный законодательством срок».
Что касается обоснования позиции КРУ, то, как отмечает замглавы Главного контрольно-ревизионного управления Елена Чечулина, п. 2.29 Плана контрольно-ревизионной работы ГлавКРУ на ІІ квартал 2011 г. предусмотрено проведение ревизий финансово-хозяйственной деятельности общих, специализированных местных и апелляционных судов (апелляционных судов в регионах, хозяйственных и апелляционно-хозяйственных судов в регионах, окружных административных и апелляционно-административных судов в регионах) за 2009–2010 гг. и завершенный период 2011 г. «Однако в разных регионах работники органов ГКРС не были допущены к проведению ревизий в окружных и апелляционных административных судах. Отказ указанных судебных органов в допуске к реализации законных полномочий органов ГКРС обоснован письмом ВАСУ от 18.01.2011 №78/10/13-11, которое фактически содержит соответствующее указание судам нижестоящего уровня», – возмущаются в КРУ. При этом работники Госфининспекции подчеркивают, что «ВАСУ обосновывает невозможность проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности судов общей юрисдикции, опираясь на как будто существующую законодательную неопределенность порядка осуществления государственного финансового контроля относительно учреждений судебной системы Украины, угрозу осуществлению правосудия в делах, которые рассматриваются административными судами Украины, стороной в которых являются органы ГКРС, а также на постановление Президиума ВАСУ от 06.10.2009 №43 «О проведении ревизий финансово-хозяйственной деятельности ВАСУ Главным контрольно-ревизионным управлением Украины».
Также в пользу своей позиции ГлавКРУ ссылается на ч. 1 ст. 130 Конституции и нормы Бюджетного кодекса, где сказано, что суды содержатся за счет средств госбюджета, являются бюджетными учреждениями и распорядителями бюджетных средств и на основании ч. 2 ст. 6 ст. 19 Конституции обязаны неукоснительно следовать этим нормам, т. е. допускать ревизоров на места. Кроме того, глава КРУ Петр Андреев отмечает, что действия ГлавКРУ как органа исполнительной власти относительно проведения контрольных мероприятий, в т. ч. внеплановой ревизии, предусмотрены ЗУ «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине»: «Суды, как и другие, безусловно, являются государственными учреждениями, которые подпадают под действие ст. 2 ЗУ «О ГКРС в Украине», т. е. подконтрольными органам ГКРС учреждениями, что полностью согласовывается с ч. 5 ст. 142 ЗУ «О судоустройстве и статус судей» в части эффективного использования государственных средств и имущества. Вместе с тем, другого особенного (специального) порядка касательно проведения контрольных мер по отношению к судебным учреждениям, в частности ЗУ «О Счетной палате», не предусмотрено». Президиум ВАСУ, по мнению г-на Андреева, может принимать решения исключительно относительно организационных вопросов деятельности суда.
С другой стороны, Высший админсуд Украины в своем письме КРУ подчеркивает, что суды общей юрисдикции, в т. ч. административные, являются юридическими лицами публичного права, т. е. уполномоченными органами государственной власти. Таким образом, они не подпадают под субъектный состав ЗУ «О ГКРС в Украине», и у ГлавКРУ нет соответствующих прав по отношению к ним.
Кому ставить точки над «i»
Несомненно, позитивным сдвигом на сегодня является тот факт, что уже начата разработка законодательных предложений по урегулированию процедуры госфинконтроля за использованием средств в судах. На заседании Комитета ВР по вопросам правосудия 20 апреля 2011 г. было принято решение создать Рабочую группу в составе народных депутатов Валерия Бондыка, Вадима Колесниченко и Андрея Сенченко для подготовки соответствующих изменений в законодательство.
Другой вариант, предложенный Советом судей, – обратиться в Конституционный Суд Украины для толкования положений законодательства относительно того, какой орган должен осуществлять финансовую и хозяйственную проверку судов.
Подводя итог, следует отметить, что в связи с курсом нашего государства на обеспечение независимости судебной власти нельзя не задаться вопросом, в какой мере власть исполнительная имеет право влиять на судебную? Не являются ли такие ревизии явным посягательством на независимость судебной власти?
Очевидно, со стороны исполнительной власти должны соблюдаться определенный паритет и толерантное отношение к иным ветвям власти, в т. ч. судам. И отечественные чиновники, декларирующие свой курс на высокие стандарты, не могут этого не осознавать. Какой выход из ситуации? Безусловно, просто письмами Совета судей Украины во все инстанции ситуацию не изменить – органу судейского самоуправления необходима поддержка со стороны других госорганов. ГлавКРУ же, как видится, будет стоять на своей позиции «до победного конца». Законодательные изменения пока находятся в разработке, и неизвестно, насколько быстро они будут приняты. Но они необходимы. Таким образом, наиболее эффективным и оперативным представляется вариант с обращением в Конституционный Суд за соответствующим толкованием.
Комментарии
Член Комитета ВР по вопросам правосудия Валерий Бондык:
– Лично мое мнение: КРУ имеет право проверять суды, поскольку вопрос соблюдения бюджетной финансовой дисциплины относится к его компетенции. Да, суд принадлежит к отдельной ветви власти, есть некий конфликт интересов, поскольку некоторые споры по признанию недействительными актов КРУ рассматриваются в специализированных судах. Но я не считаю, что в данном случае КРУ не имеет права проводить ревизии. Финансовая дисциплина, прохождение и целевое использование бюджетных денег – это вопросы компетенции КРУ.
Другое дело, что КРУ не имеет права проверять внепланово, по собственной инициативе. Оно может действовать как финансовая инспекция по поручению правоохранительных органов или по обращению того же председателя суда. Поэтому здесь нужно различать, есть ли основания для проверки. Думаю, на этом конфликт может и исчерпаться.
Что касается правильности начисления и перечисления госпошлины, других обязательных платежей, то этими вопросами занимается налоговая инспекция. Суд – это организация, которая оперирует пусть небольшими, но деньгами. И это не является вмешательством – наоборот, работает система сдержек и противовесов демократической теории права и распределения власти. Никто не посягает на самостоятельную судебную власть, на ее существование. Вопросы финансовой дисциплины, соблюдения бюджета – это как раз компетенция финансовых органов. Т. е. каждый действует в пределах своей компетенции. Представители ГКРС не приходит и не говорят: мол, мы будем здесь вместо вас отправлять правосудие, они занимаются только своим вопросом.
Но законодательно эти моменты, вероятно, урегулировать все же стоит – чем полнее будут урегулированы взаимоотношения между субъектами государственной власти, тем лучше.
Заместитель председателя ВАСУ Михаил Цуркан:
– Системный анализ действующего законодательства, по моему глубокому убеждению, не дает оснований органу исполнительной власти проверять другую ветвь власти в таком объеме, как это предлагается органами финансового контроля. Что бы мы ни говорили, когда КРУ является стороной по делу, непосредственно касающемуся действий по проверке деятельности суда и ее результатов (а таких дел тысячи), создается впечатление, что в таком случае может иметь место конфликт интересов. Поэтому для обеспечения равновесия между ветвями власти органом, который должен был бы, по нашему убеждению, иметь право проверять финансово-хозяйственную деятельность судов, может быть Счетная палата как независимый орган финансового контроля.
Кроме того, есть решение Комитета Верховной Рады Украины по вопросам правосудия о том, что проблема существует и требует законодательного урегулирования.
Что касается Высшего административного суда Украины, существует решение Президиума ВАСУ, которым представители КРУ не были допущены, и проверку проводила Счетная палата. Мы не выступаем за то, чтобы нас не проверяли, однако проверки должен осуществлять независимый орган. Когда же ее проводит орган, который перманентно выступает стороной по делам в судах и представляет иную ветвь власти, на мой взгляд, это не совсем правильно.
Зампредседателя Совета судей Украины Раиса Ханова:
– Я вижу решение этой проблемы исключительно цивилизовано, на законодательном уровне. Хочется кому-то или нет, но суд – финансово подотчетное КРУ учреждение. Получается, что так выписано в ЗУ «О контрольно-ревизионной службе», и в этой ситуации есть противоречие между актами законодательства, которые регулируют деятельность КРУ, и законодательной базой, которая регулирует деятельность органов правосудия. Эту коллизию можно устранить только одним способом – четко прописав в законе о КРУ норму, что его структуры вправе проводить ревизии финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений за исключением судебных органов, деятельность которых проверяет, допустим, ГСА или Счетная палата. Думаю, это было бы наиболее правильным выходом из сложившейся ситуации.
Заместитель начальника ГлавКРУ Украины ответила Совету судей, по сути, отпиской и велела принять решение о допуске представителей ГКРС к проверкам судов. Очевидно, такой ответ является оскорблением судебной власти со стороны власти исполнительной, и в любом цивилизованной обществе себе такого бы не позволили. Если представители КРУ считают, что они правы, есть цивилизованный способ решения проблемы допуска к проверке конкретного учреждения: они обращаются в суд. А мы каждый день рассматриваем дела о допуске КРУ к проверкам, более того, рассматриваем их в ускоренном производстве, десятками в день. Постановка же вопроса о допуске КРУ к проведению ревизии через орган судейского самоуправления, по меньшей мере, говорит о непрофессионализме с их стороны.
Знаю, что председатель Харьковского апелляционного админсуда пустила к себе проверку. И что? Проверили и нарушений не нашли. Бюджетное финансирование мизерное, из-за чего переживать? Таким образом, решение, на мой взгляд, должно быть на законодательном уровне. Наверное, нужно время, чтобы все устоялось, и общественные отношения сами собой продемонстрировали, как их урегулировать.
Секретарь Совета судей Украины, судья ВХСУ Татьяна Козырь:
– Действительно, проблема урегулирования вопроса, кто должен проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности судов, существует, и не только у хозяйственных судов, но и во всей судебной системе. КРУ, очевидно, поставило цель интенсивно проводить проверки всех государственных органов, они этим занимаются, запланированы проверки в судах разных юрисдикций. Особенно остро стоит вопрос, насколько мне известно, в административной и хозяйственной юстиции. Это связано с тем, что именно в этих юрисдикциях рассматриваются споры, стороной в которых выступает КРУ.
В Конституции заложен принцип разделения ветвей власти, согласно которому судебная и исполнительная власть – две разные ветви. Соответственно, они не должны одна на другую каким-то образом влиять. Кроме того, Госфининспекция, согласно Указу Президента, является центральным органом исполнительной власти. Следовательно, я оцениваю ее деятельность по проведению ревизий в судах как вмешательство исполнительной власти в деятельность судебной. В ВАСУ даже проводили круглый стол по этому поводу и, насколько мне известно, туда были приглашены представители и нашей, хозяйственной, юрисдикции. Считаю, что это задача именно Совета судей Украины как «межюрисдикционного» органа – поставить соответствующий вопрос. Более того, мы рассматривали его дважды: в январе и в марте. Мы обращалась к Президенту Украины, и им были даны соответствующие поручения.
Согласно информации, которую нам предоставил председатель ССУ, к нам обращались суды, в которых КРУ штрафовала председателей за то, что они просили ее представителей воздержаться от проверок до решения этого вопроса, как было сказано в январском решении ССУ. Поэтому в марте на Совете мы рекомендовали председателям высших специализированных судов обратиться по этому поводу в Конституционный Суд Украины за толкованием соответствующих норм закона относительно того, уполномочена ли КРУ проводить проверки. По моему убеждению как судьи и члена ССУ, КРУ их проводить не вправе. Существует Счетная палата, у которой уже есть опыт проверок, аудит осуществляет и ГСА, которая проверяет нижестоящие суды. Думаю, этого достаточно. Если нет – законодательно может быть заложен иной механизм финансового контроля, но никак не органом исполнительной власти, который выступает стороной по делу в спорах, рассматриваемых этими же судами.
Есть ли соответствующее обращение в КСУ – такой информацией я пока не располагаю, но намереваюсь ее получить. Считаю, что ССУ должен мониторить этот вопрос и вполне может принять соответствующее рекомендационное решение для судов снова обращаться и апеллировать. Кто, как не Совет, должен этим заниматься?
Председатель Совета судей хозсудов Александр Удовиченко:
– На мой взгляд, позиция ГлавКРУ в вопросе допуска к проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности судов является его собственной точкой зрения, и она неконструктивная и негосударственная. В данном случае КРУ все-таки – орган исполнительной власти.
На сегодняшний день по отношению к судебной системе выходит, что существует несколько «контролеров»: ГСА как орган, призванный финансово обеспечивать деятельность судов и контролировать такое обеспечение, КРУ – орган исполнительной власти, контролирующий использование бюджетных средств бюджетными учреждениями, и Счетная палата – орган, контролирующий вопросы, связанные с использованием бюджетных средств в основных бюджетных организациях, в т. ч. судах. Более того, отмечу, что представители КРУ провели проверку в ряде судов, и даже если нашли какие-то нарушения, то их акты «рассыпаются» в административных судах. Прецеденты, когда такие решения КРУ были отменены админсудами, уже есть.
Поскольку средства в суды общей юрисдикции (кроме указанных в законе) направляются через ГСА, считаю, именно она должна контролировать их использование. В ее структуре существует специальный отдел, и пусть он проверяет, куда и на что судами потрачены бюджетные средства. Ревизии же, проводимые работниками ГКРС, на мой взгляд, являются ничем иным, как попыткой влияния на судебную систему со стороны исполнительной власти. Совет судей Украины, думаю, будет и дальше апеллировать к Президенту Украины и к Верховной Раде с тем, чтобы урегулировать эту проблему на законодательном уровне.
