Логика событий подсказывает, что при нынешнем ходе конституционной реформы не исключен парламентский кризис, по крайней мере, в виде досрочных выборов в Верховную Раду. Дело в том, что Конституционный суд уже дал положительное заключение на конституционный законопроект о децентрализации власти, предварительно одобренный также и парламентом. Для окончательного одобрения необходимо набрать как минимум 300 голосов депутатов.
Итак, два конституционных законопроекта — о децентрализации власти и правосудии (о котором будет идти речь далее), — содержат перекрестные положения, касающиеся института прокуратуры и некоторых полномочий Конституционного суда Украины (КСУ). Согласно конституционным ограничениям, повторное внесение изменений в Основной Закон допустимо только парламентом следующего созыва (напомним, что нынешний состав ВР был сформирован около года назад по результатам внеочередных парламентских выборов).
По нашему мнению, действующая Конституция Украины в сфере правосудия содержит ряд институционных ловушек, значительно нивелирующих право человека на независимый и объективный суд.
В целом ход конституционной реформы является довольно хаотичным, и наличие упомянутых конституционных законопроектов отнюдь не свидетельствует в пользу ее системности и видения перспективы развития конституционной системы.
Начнем с конца, или О роли Конституционного суда в ограничении власти
Миссия Конституционного суда заключается в толковании Конституции с целью защиты прав и свобод человека и осуществления контроля над актами органов власти, чтобы те не принимали своевольных решений. Она проявляется в разрешении политических конфликтов между конституционными органами власти исключительно с помощью правовых средств. Для этого суд должен надлежащим образом, доступным языком и весьма детально аргументировать собственные решения, чтобы обычный гражданин, ознакомившись с ними, смог получить представление о последствиях, исходящих из решения этого органа власти. Вместо этого КСУ демонстрирует далеко небезупречную технику обоснования своих решений, что снижает степень его легитимности.
Поэтому существуют особого рода требования к судьям Конституционного суда в отличие от судей общих судов. С формальной точки зрения здесь должна быть непредвзятая процедура назначения конституционных судей. Ныне существующая паритетная система назначения судей якобы призвана обеспечить баланс и противовесы между законодательной, исполнительной и судебной властью. Но у судей КСУ нет представительского мандата от соответствующей ветви власти, как многие думают. На самом деле, судьи являются носителями определенных ценностей и преференций как самодостаточные лица с присущими им достоинствами и недостатками. Однако такая система назначения конституционных судей сохраняется с введением конкурсного отбора. Хотя все это можно было бы прописать прозрачнее и проще: что при замещении вакансии конституционного судьи должны рассматриваться как минимум два кандидата. Как правило, применяется система, при которой кандидатов на освободившиеся вакансии подает президент, а парламент (после слушаний на профильном комитете) одобряет конкретного кандидата судьей на пленарном заседании.
Однако основная проблема — это установление довольно формального требования к кандидату на должность конституционного судьи о наличии стажа. Лучшим вариантом было бы определение критериев высокого авторитета в области права и наличие соответствующей компетентности осуществлять функции конституционного судьи. Ведь судья КСУ должен решать вопросы с толкованием фундаментальных конституционных ценностей и принципов, а потому его нельзя считать «законником». Тем более что законы являются объектом судебного конституционного контроля. Опыт назначения членов КСУ из числа карьерных судей свидетельствует о проблематичности такого подхода —в свое время доходило до того, что в составе КСУ было 11 судей, ранее бывших судьями судов общей юрисдикции. Именно это было одной из причин сухого и формалистического стиля аргументации решений Конституционного суда, которые приходилось читать буквально «между строк».
Следует отметить, что законопроект несколько усиливает основы независимости конституционных судей, поскольку предусматривает расследование обстоятельств нарушения принципов несовместимости и совершения действий, порочащих честь судьи. Они касаются правил отстранения конституционных судей от занимаемой должности по решению, как минимум, двух третей судей от общего состава КСУ, что нужно поддержать. Это гарантирует независимость КСУ от возможных манипуляций извне. На конституционном уровне необходимо закрепить положение, что судья, против которого ведется расследование, отстраняется от выполнения своих обязанностей. Для расследования должна функционировать дисциплинарная палата из числа других конституционных судей.
Законопроект предусматривает некоторое расширение и уточнение полномочий КСУ. Прежде всего, суд лишается несвойственной функции относительно толкования законов, поскольку их должны толковать Верховный суд и высшие специализированные суды. Вместо этого вводится институт конституционной жалобы, открывающий прямой доступ для частных лиц к конституционному судопроизводству. Вместе с тем сохраняется ряд проблем. Желательно предусмотреть прерогативу КСУ о приостановлении до решения дела по сути действия правового акта, который является объектом проверки суда по процедуре конституционной жалобы или конституционного контроля над нормативно-правовыми актами, если из материалов дела видно, что применение такого акта посягает на сущность содержания основоположного права или может нанести существенный ущерб. Это также могут инициировать частные лица (по конституционной жалобе) или омбудсмен, либо депутаты парламента (в порядке конституционного контроля над правовыми актами). В порядке рассмотрения конституционных жалоб КСУ также должен иметь прерогативу относительно определения размера возмещения и способов нарушенного органами публичной власти субъективного публичного права.
В завершение, вместо контроверсионного полномочия по рассмотрению представлений президента о неконституционности актов органов местного самоуправления лучше было бы установить полномочия КСУ по рассмотрению жалоб о нарушении прав местного самоуправления. А указанные вопросы президент может поправить путем обращения в административный суд.
Судоустройство и конституционные ценности
Основная проблема — это вопрос создания мировых судов. Почти со дня обретения независимости Украины судьи жалуются на чрезмерную загруженность делами, которая якобы мешает им принимать качественные по смыслу судебные решения. Мировые суды действительно могли бы разгрузить профессиональных судей, рассматривая мелкие гражданские и уголовные дела. Соответственно, из ст. 127.1 законопроекта следует изъять советский атавизм в форме «народных заседателей», которые не являются ни присяжными, ни шеффенами и легко поддаются манипуляциям со стороны профессиональных судей в составе судейской коллегии.
Формулу ст. 124.6 законопроекта (она немного не согласовывается со ст. 9 действующей Конституции) о признании юрисдикции Международного уголовного суда можно усовершенствовать следующим образом: «На основании международного договора Украина признает действие Римского устава и юрисдикцию Международного уголовного суда». Тогда Верховной Раде будет достаточно ратифицировать Римский устав, чтобы он стал непосредственно действующим правом в Украине.
Законопроект использует термин «судоустрій» (относительно общих судов) вместо «суды общей юрисдикции», что является положительным моментом. Довольно странным кажется положение об обязательной деятельности административных судов — из предложенного дискурса четко видно, что именно над этим бьются судьи — члены Конституционной комиссии, а не над их назначением по защите прав человека. На самом деле роль ценностей и принципов права в правосудии является ключевой, поскольку суды толкуют положения законов в случае их неоднозначности, и они служат базой для надлежащего обоснования судебных решений.
Доступ к правосудию и ценности судей
Законопроект чрезмерно сужает в ст. 124.2 объем и содержание права на судебную защиту. Это крайне неудачный конспект отдельных формул ст. 6 Европейской конвенции по правам человека с вкраплениями откровенного юридического позитивизма. Абсолютно недопустимо определять возможность защиты прав человека от состояния законодательного регулирования, как это фактически предлагают авторы законопроекта. Ведь в действующей ст. 124.2 Конституции важной является констатация открытого характера системы правовой защиты и предмета ведения судов.
Формула о возможности определения в законе правила об обязательности досудебного рассмотрения определенных категорий споров — является слишком жесткой, поскольку такое урегулирование возможно по согласию сторон, т.е. соответствующие конструкции текущего законодательства будут ограничивать права человека.
Также не способствует доступу к правосудию предлагаемая в законопроекте формула о возможности «обжалования судебного решения в случаях и в порядке, определенных законом», что чрезмерно сужает содержание права на судебную защиту в аспекте гарантий обжалования судебных решений и прямо противоречит юриспруденции КСУ и Европейского суда по правам человека. Получается так, что по усмотрению законодателя отдельные судебные решения могут и не подлежать обжалованию, что противоречит содержанию решения КСУ №3-рп/2015. Лучше сохранить здесь действующую редакцию ст. 129.3(8) Конституции, которая содержит универсальную формулу о возможности обжалования судебных решений, указывая на возможность ограничения такого права на основе закона. А такое ограничение согласно принципам верховенства права должно отвечать принципу пропорциональности и не посягать на сущность содержания права на судебную защиту.
Добропорядочность и ответственность судьи
Отрадно, что конституционный законопроект вводит функциональный иммунитет судей. Отменять судейский иммунитет вообще недопустимо, поскольку этим для исполнительной власти открывается широкое поле для злоупотребления и манипулирования судьями. Поэтому ст. 126.3 законопроекта предусматривает возможность ареста судьи на месте совершения или непосредственно после совершения преступления, о чем незамедлительно должно быть сообщено Высшему совету правосудия.
Вместе с тем следует сказать несколько слов о добропорядочности и способностях судьи. Мне неизвестно, почему в законопроекте с грубым и систематическим невыполнением обязанностей судьи связывается понятие «несовместимость со статусом судьи». Они слишком размыты и противоречат принципам правовой определенности. Лучшим вариантом была бы формулировка о возможности увольнения судьи по результатам дисциплинарного расследования Высшим советом правосудия за действия, совершаемые вопреки статусу судьи и подрывающие его авторитет и достоинство. Согласно принципу соответствия Конституции, законодатель должен был бы конкретизировать в законе соответствующие юридические составы такой ответственности судей.
Ст. 127 законопроекта и далее оставляет только формализованные требования относительно судей, не устанавливая критерии их деловых и моральных качеств, требования безупречного поведения и недопустимости деятельности, несовместимой с должностью судьи. Желательно, чтобы такие критерии были определены в Конституции, а потом конкретизированы в законе. Вместо того, избран наихудший вариант — упоминается, что дополнительные требования относительно судей могут быть определены в законе.
Институционные ловушки Конституции в свете принципов правосудия
Конституционный законопроект так и не устраняет большинство т.н. институционных ловушек Конституции. А именно недостатки системного характера. Их сложно преодолеть даже с помощью принципов целостного и согласованного понимания положений Конституции. Эти положения должны толковаться в свете фундаментальных принципов права с учетом динамики общественного отношения и цели Конституции по обеспечению прав человека и сбалансированному распределению власти. Эти ловушки ослабляют гарантии независимости и объективности суда, и их необходимо как можно скорее устранить.
Противоречит принципу законного суда порядок формирования и ликвидации судов по инициативе президента (пусть даже по представлению Высшего совета правосудия) как об этом сказано в ст. 125.2 законопроекта. Такие прерогативы должны принадлежать парламенту, поскольку закон устанавливает компетенцию суда, что является неотъемлемым элементом основы законного суда. В этом отношении также небезупречна юриспруденция Конституционного суда, ведь при существующих правилах прерогатива президента создавать суды согласно принципу разделения власти должна уравновешиваться полномочием Верховной Рады относительно ликвидации судов.
Кажется, что институт прокуратуры в конституционном законопроекте подвергнется косметическим изменениям, поскольку согласно ст. 1312 действующая иерархия прокуратур сохраняется. Следует отметить, что на сегодняшний день в системе прокуратуры сохраняется дисциплинарная ответственность прокуроров в случае принятия оправдательных приговоров судами — это сегодняшние реалии. Такое положение вещей определяется на уровне Дисциплинарного устава прокуратуры, статус которой сегодня находится в подвешенном состоянии из-за вступления в силу нового Закона о прокуратуре. Хотя такие вопросы должны регулироваться исключительно законом. В свете того, что надлежащим образом не расследована причастность фактически ни одного должностного лица к расстрелу Небесной сотни, такое положение вещей выглядит как-то зловеще и неприемлемо с точки зрения уважения достоинства и прав человека. Я являюсь сторонником функционирования прокуратуры в форме департамента государственного обвинения в структуре Министерства юстиции.
В законопроекте качественно по-новому выписана организация, полномочия и порядок деятельности Высшего совета правосудия, который таким образом превращается в полноценный орган судейской магистратуры и обеспечивает независимость судебной власти путем формирования судейского корпуса и привлечения судей к ответственности. На сегодняшний день конституционная конструкция Высшего совета юстиции сохраняет много каналов влияния на суды со стороны исполнительной власти. Вместе с тем даже при новейшей конструкции этого учреждения согласно законопроекту остается опасность превращения судейского корпуса в своеобразную закрытую касту с присущим ей юридическим позитивизмом и произвольным применением закона.
Социальным назначением судьи в демократическом обществе является справедливое рассмотрение дел, что предусматривает прежде всего добропорядочность и взвешенность судьи при принятии решений. Формальное применение законов часто бывает недостаточным, поскольку под этим может скрываться острая несправедливость. Принятие судебных решений, особенно в случае т.н. сложных дел, объединяется с необходимостью выбора оптимального решения в данной общественной обстановке в свете предсказуемых последствий. Как правило, судья предстает перед сложным выбором, который возможно решить исключительно на началах справедливости. Это означает, что судья должен осознавать свою миссию — честно и беспристрастно относиться к сторонам в процессе, гарантировать им равные возможности доказать свою позицию и предоставлять необходимые материалы в пользу своей позиции в деле.
Пока будут продолжаться дискуссии о том, как продлить полномочия действующих судей на их должностях без осознания миссии по защите прав человека и осуществления справедливого правосудия, о реальных результатах реформы правосудия довольно сложно говорить. В свете низкого общественного доверия к судьям именно на эти вопросы следует обратить внимание в ходе конституционной реформы правосудия.
И еще несколько слов об адвокатуре, которой хотят предоставить монополию относительно правовой помощи.
Не отрицаю монопольной роли адвокатуры в предоставлении правовой помощи в уголовных делах, но в отношении других категорий дел такая монополия адвокатуры вызывает сомнения.
