Наступил новый, 2012-й год, а значит, пришло время подвести итоги года уходящего и обозначить приоритеты будущего. Для судебной системы 2011 г. стал непростым этапом реализации новых законодательных положений. Так, начало года ознаменовалось хаосом с внедрением автоматизированной системы документооборота – для многих местных судов этот процесс стал настоящим испытанием ввиду отсутствия необходимой материально-технической базы. Весна и лето стали периодом, когда методом проб и ошибок пришлось воплощать новую для всех участников процедуру отбора кадров в судейский корпус. Кроме того, на протяжении всего 2011 г. не раз возникала угроза остановки работы судов из-за отсутствия финансирования. В итоге все обошлось: АСД внедрили, первые судейские кадры вот-вот будут назначены Президентом Украины, возлагаются большие надежды на приток финансирования за счет средств судебного сбора – в принятом 22 декабря с. г. Госбюджете его размер составляет более 1,8 млрд грн.
Однако к концу декабря стало ясно, что год Дракона ознаменует собой новый этап гораздо более кардинальных реформ. Речь идет об изменениях в Конституции Украины, о новом Уголовно-процессуальном кодексе и существенных метаморфозах Закона «О судоустройстве и статусе судей» (проект изменений к которому с учетом рекомендаций Венецианской комиссии имеется в распоряжении редакции). Чего именно стоит ожидать судебной ветви власти в следующем году – читайте прогноз «Судебно-юридической газеты».
Новый закон о судоустройстве
Нынешнюю судебную реформу нельзя назвать ни провалом, ни высоким достижением, потому что она до конца еще не состоялась, и просто необходимо двигаться дальше в правильном направлении. Сегодня эту необходимость понимают все – от судей местных судов до Администрации Президента. Доказательством этого может служить то, что второй этап судебной реформы к концу 2011 г. обрел вполне конкретные очертания. Комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права (далее Комиссия) успела обработать заключение Венецианской комиссии (ВК) на свой законопроект о внесении изменений в Закон «О судоустройстве и статусе судей» (далее Закон №2453). Судя по последнему варианту изменений, который имеется в распоряжении «Судебно-юридической газеты», они носят довольно емкий характер и коснутся большинства статей действующего закона, а также ЗУ «О Высшем совете юстиции» и процессуальных кодексов. Не факт, что все изменения будут отображены в обновленном тексте Закона №2453, но их обсуждение уже происходит.
Как прокомментировал нашей газете глава Комиссии Сергей Головатый, законопроект пока находится на стадии доработки и публичного обсуждения и не будет вноситься на рассмотрение Президенту ввиду необходимости разработать предложения по внесению изменений в Конституцию: «Без конституционных изменений в этой работе нет смысла, необходим системный подход. Наша Комиссия работает над предложениями относительно изменений в Конституцию по части судебной системы и прокуратуры – и тогда в системном пакете мы внесем их Президенту».
Что касается ключевых отличий законопроекта от действующих положений, они касаются, в частности, процедуры отбора и карьеры судей. Первое отличие заключается в необходимости уменьшить роль политических органов в формировании судейского корпуса. Как известно, сегодня Президент и парламент не только назначают (избирают) судей, но и принимают участие во всех их переводах и перемещениях. ВК неоднократно высказывала замечания относительно того, что политический орган не должен решать судьбу судьи. А если обратиться к украинской практике, нельзя не отметить, что судья остается зависимым от парламента, по сути, на протяжении всей своей карьеры, поскольку решение о любом переводе в суд вышестоящего уровня принимает ВР. Таким образом, наиболее революционной новацией в Законе №2453 будет является то, что Президент и парламент больше не смогут влиять на карьеру судьи, а лишь будут наделять его статусом служителя Фемиды. Но такое воплощение выводов ВК требует внесения изменений в Конституцию.
Следующее отличие состоит в новом статусе Квалификационной комиссии судей, который должен способствовать выполнению ее основной функции – отбору судей. В соответствии с действующим законом, на ВККС, помимо этой функции, возложены также полномочия по привлечению судей к дисциплинарной ответственности. Чтобы разграничить дисциплинарные и квалификационные функции, в законопроекте предусмотрено, что первые осуществляет Дисциплинарная комиссия судей, а для вторых создается Квалификационная. Кроме того, предлагается увеличить количество судей в ВККС путем исключения представителя Министерства юстиции. В рамках рабочей группы были определенные дискуссии по этому вопросу, однако в заключении ВК прямо указано, что представители политических органов, в частности, Минюста, не должны состоять в квалифкомиссии.
Еще одна важная особенность касается непосредственно отбора судей. Сегодня высказываются определенные замечания относительно первого отбора, который проводила ВККС. К сожалению, некоторые этапы дали возможность отдельным лицам допускать, что отбор происходил не по объективным критериям. Поэтому проектом предусмотрено повышение прозрачности всех этапов отбора, в т. ч. проверки работ кандидатов.
Действующий закон, как известно, не определяет предмет специальной проверки кандидатов в судьи. Она должна проводиться до отборочного экзамена, и теоретически ВККС нужно было проверять всех 3500 человек, которые подали заявления. Не предусмотрено и право кандидата защититься от компрометирующей информации, которая могла быть получена в процессе этой проверки. В связи с этим планируется четко обозначить предмет спецпроверки и то, что проводится она уже после отборочного экзамена, а также предусмотреть право кандидата опровергнуть собранную относительно него информацию. Стоит сказать, что сегодняшняя практика ВККС показывает, что жалобы могут приниматься во внимание даже на этапе конкурса, на основании чего кандидат исключается из участия в нем.
Что касается спецподготовки, то с учетом выводов ВК проектом предполагается усилить независимость судейского корпуса от исполнительной власти. В связи с этим предусмотрено, чтобы подготовку будущих судей проводили не вузы, которые подчинены Минобразования, а Национальная школа судей, и предложено увеличить срок этой подготовки до одного года. Причем такая подготовка должна включать не только теоретическое обучение, но и стажировку в судах.
Изменения коснутся и роли Высшего совета юстиции. Состав ВСЮ, как известно, раскритикован ВК, поскольку, по мнению ее экспертов, это политический орган, из 20 членов которого только трое являются судьями. В связи с тем, что исправить ситуацию невозможно без внесения изменений в Конституцию, законопроектом до внесения таких изменений предлагается уменьшить роль ВСЮ в процессе отбора судей. На сегодня он, по сути, может осуществлять повторную проверку путем проведения собеседования и оценки реферата. В связи с этим предлагается, чтобы роль ВСЮ сводилась исключительно к проверке соблюдения процедуры, которая проводилась ВККС, и только некоторые нарушения в этой процедуре могли бы стать основанием для отклонения предложенной кандидатуры. Таким образом, сама квалификация судьи на этом этапе уже не должна проверяться.
Что касается состава ВСЮ, то Совет судей Украины на своем заседании 23 декабря поддержал предложение относительно необходимости внесения изменений в Конституцию для приведения его в соответствие с международными стандартами: не меньше половины членов ВСЮ должны быть судьями, которых избирают сами же судьи из судов всех уровней.
Еще один немаловажный момент законопроекта касается карьеры судьи. Закон №2453 не изменил процедуру отбора судей на должности в судах вышестоящего уровня. Фактически такие переводы происходят в отсутствие законодательно установленных критериев. В связи с этим предусмотрено, что отбор в суды вышестоящего уровня должен осуществляться исключительно по результатам конкурса, переводы же в суды в рамках одного уровня осуществляются квалифкомиссией, опять-таки, на конкурсной основе. Т. е. при отборе на должности в суды вышестоящего уровня обязательно реализуется требование о конкурсном занятии этой должности.
Эти и другие изменения, как уже было сказано, планируется внедрить в комплексе с конституционной реформой. Зарубежные и отечественные эксперты давно признают, что без изменений в Конституцию полноценное реформирование судебной системы Украины невозможно.
Глава Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права Сергей Головатый:
– Потребность в дальнейшей работе объясняется одним грустным фактом: судебная система Украины на сегодня (и я это сказал на заседании Мониторингового комитета ПАСЕ в декабре, когда обсуждался вопрос относительно Украины) – это национальная трагедия и национальный позор. То, что случилось с судебной системой, случилось вопреки намерениям тех, кто писал Конституцию 1996 г., а в дальнейшем обрабатывал фундаментальные акты, касающиеся судоустройства. К сожалению, этого времени, 15 лет, хватило на то, чтобы во многих направлениях пойти назад, а не вперед, чтобы исказить судебную систему – как сам процесс, так и цели, которые стоят перед ним.
К сожалению, мы не смогли институционно выстроить судебную власть, отвечающую требованиям, которые диктуются и членством Украины в Совете Европы, и задекларированным намерением войти в будущем в Евросоюз. В этом плане я рассматриваю обсуждение законопроектов, которые подготовила Комиссия, как очередной и не последний шаг для достижения главной цели: получить судебную систему, которая институционно и структурно будет соответствовать европейским стандартам. И двигаться через законотворческий процесс с тем, чтобы преодолеть все причины, которые не позволяют украинской судебной системе им соответствовать.
Есть ли место судам в бюджетном процессе
Настоящую независимость судебной системы могут обеспечить только экономически независимые суды. На протяжении всего 2011 г. остро стояла проблема по обеспечению функционирования судов хотя бы на минимальном уровне. Это касается как материально-технических условий, так и выплаты вознаграждения судьям и работникам судов.
Путем неимоверных усилий Государственной судебной администрации Украины все же удалось добиться введения в действие с 1 января 2012 г. обещанного повышения заработных плат судей (ст. 129 ЗУ «О судоустройстве и статусе судей»). Таким образом, должностной оклад судьи местного суда должен (теоретически) в следующем году составлять 8 минимальных зарплат, т. е. 8584 грн («минималка» с 1 января установлена в размере 1073 грн). Оклад судьи апелляционного суда будет выплачиваться в сумме 9442,4 грн, высшего специализированного суда – 10300,8 грн, Верховного и Конституционного Судов – 11159,2 грн. Эта сумма указана без учета оставшихся доплат за выслугу лет, ученую степень, админдолжность или доступ к гостайне. Практика же некоторых судов по начислению премий и надбавок с нового года должна быть прекращена.
Стоит отметить, что неприступной крепостью изначально оказалась позиция Минфина относительно обеспечения выплаты зарплат судьям за счет поступлений от судебного сбора. Нельзя не отметить, что цифра, заложенная на доход от него в Госбюджете-2012, 1,8 млрд грн, по сути, достаточно расплывчатая. Ведь все будет зависеть от количества лиц, которые обратятся в суд и не будут освобождены от оплаты судебного сбора (а множество госорганов на сегодня освободили от такой обязанности). Таким образом, вознаграждение судей могло быть поставлено в зависимость от объема поступивших в суд заявлений, что не свидетельствовало бы в пользу укрепления независимости судебной системы. В итоге за счет средств спецфонда будут обеспечиваться заработная плата работников суда и условия материально-технического характера. Заложенных же на оплату труда 2 млрд грн должно хватить на судейское вознаграждение.
В 2011 г. сформировалась отчетливая позиция, что судейская общественность должна принимать непосредственное участие при бюджетном планировании, чтобы избежать ситуаций, когда, несмотря на обещания, следует сокращение финансирования. Что касается планируемых законодательных изменений, весь год обсуждается вопрос о возможности органов судейского самоуправления влиять на вопросы обеспечения судебной системы. Совет судей Украины 23 декабря принял решение, в котором констатировал, что необходимо усовершенствовать законодательные положения относительно системы финансирования органов судебной власти, предусмотрев обязательное участие ССУ, главы Верховного Суда Украины и глав высших спецсудов в процессе составления, рассмотрения и утверждения госбюджета с правом соответствующих обращений на правительственных заседаниях и заседаниях ВР, которые должны быть учтены при формировании бюджета судебной власти.
Также предлагается идея, чтобы при участии собрания судей конкретного суда, теруправлений ГСАУ и советов судей специализированных судов определялись потребности каждого суда в финансовом обеспечении, которые в дальнейшем на конференциях судей специализированных судов утверждались бы как контрольные цифры для главного распорядителя средств – ГСАУ. Тогда учитывались бы реальные потребности конкретного суда и отсекались возможные обвинения в том, что главный распорядитель непропорционально распределяет средства.
Однако, несмотря на всю позитивность предложенного механизма, его внедрение на сегодня невозможно. Такая норма не будет иметь значения, поскольку Минфин доводит свои контрольные цифры, в рамках которых будет формировать бюджет, независимо от того, какие они у ГСАУ. И что решают ГСАУ, собрание суда или конференция, неважно – судебной администрации все равно придется формировать бюджет в рамках контрольных цифр. Поэтому необходимо усиление роли судейского самоуправления и инициирование законодательных изменений относительно процесса формирования бюджета судебной власти, чтобы у органов исполнительной власти не было возможности эти цифры уменьшать. По нашим данным, понимание и поддержка такой идеи у ответственных государственных лиц есть. Таким образом, в 2012 г. вполне могут быть внесены соответствующие законодательные изменения.
Председатель Государственной судебной администрации Украины Руслан Кирилюк:
– Закон «О Государственном бюджете» принят практически в той же редакции, в которой он был принят в первом чтении, т. е. отвечает, по сути, нашему бюджетному запросу. Главное, что судейское вознаграждение с 1 января будет выплачиваться в соответствии с нормами нового закона, хотя и была опасность, что они будут приостановлены.
На финансирование оплаты труда в общем фонде бюджета выделено 2 млрд грн, а потребность составляет 1,9 млрд. Т. е. в принципе средств общего фонда хватает. Естественно, что при планировании могут возникать случаи наложения специального фонда на общий, но в целом сумма покрывает потребность. Остальные расходы будут финансироваться также за счет спецфонда. Я думаю, что в следующем году нам стоит заняться тем, чтобы вся заработная плата как судей, так и работников судов финансировалась из общего фонда. Если мы достигнем этой цели, это создаст совсем другие условия.
Новый Верховный
Эпохальное для судебной ветви власти событие в 2011 г. все же произошло – 23 декабря был избран новый председатель Верховного Суда Украины. Им стал Петр Пилипчук (40 голосов «за», 6 «против»), ранее занимавший должность первого заместителя Василия Онопенко. Отметим, что на должность главы ВСУ пророчили разных кандидатов. В итоге же выбор судей пал на г-на Пилипчука, который хотя и является одним из наиболее авторитетных претендентов, не может исполнять обязанности все 5 лет, на которые избирается председатель, поскольку через год, в октябре 2012 г., ему исполнится 65 лет, а это, как известно, предельный возраст для пребывания на должности судьи.
Первым заместителем председателя ВСУ стал Ярослав Романюк (в связи с чем ему придется покинуть должность главы Совета судей Украины). Заместителями председателя ВСУ, секретарями судебных палат избраны: по уголовным делам – Анатолий Редька, гражданским делам – Анатолий Ярема, административным делам – Виктор Кривенко. В ходе обсуждения кандидатуры Валентина Барбары на должность зампредседателя ВСУ, секретаря судебной палаты по хозяйственным делам произошли некоторые споры ввиду его отношений с хозяйственной юстицией, и была предложена кандидатура Ивана Шицкого. Однако в итоге на пост был избран г-н Барбара (25 голосов «за», 21 «против»).
Напомним, пост первого зампредседателя ВСУ был ликвидирован Законом №2453, но затем законодатель передумал и вернул его путем принятия ЗУ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно рассмотрения дел Верховным Судом Украины» №3932-VI от 20 октября. Этим же законом, напомним, было предусмотрено возвращение палат, должностей заместителей главы ВСУ, которые по совместительству исполняют обязанности секретарей этих палат, и некоторые другие изменения.
В связи с этим возникает вопрос, нужно ли уравнивать количество судей в палатах, ведь после реформы, которой было предусмотрено сокращение состава ВСУ, оно далеко не равное. На данный момент в ВСУ осталось 22 судьи ранее действующей уголовной палаты, 11 – гражданской, 6 – хозяйственной, 6 – административной, и 2 командированы в ВККС. Если палаты вновь будут формироваться из судей определенной юрисдикции, как распределить 10 судей уголовной? Сложно представить, как можно предложить судье, который проработал 30 лет в уголовной специализации, рассматривать налоговые споры в административной палате. Существует мнение, что уравнять количество судей необходимо, а их переход в другую палату будет осуществляться путем процедуры, аналогичной применяемой в случаях с переходом судьи из суда одной специализации в другую – принятием решения Высшей квалифкомиссией судей (по результатам экзамена, который введен при смене специализации) и последующим голосованием в Верховной Раде. Существуют и другие мнения.
Проблема в том, что пока палаты отсутствуют, ВСУ фактически не может осуществлять правосудие. Поэтому вскоре после нового года вновь будет созван Пленум ВСУ, который утверждает персональный состав палат, а также будет определена позиция по этому вопросу.
Что касается бывшего председателя ВСУ Василия Онопенко, то он будет баллотироваться в Верховную Раду отдельным списком по мажоритарному округу. По его словам, скорее всего, это будет Винница или Черновцы. Он отметил, что поскольку продолжает оставаться судьей Верховного Суда, на время избирательной кампании уйдет в отпуск.
Кроме того, следующий год должен стать годом, когда, наконец, будет проведено значительное омоложение кадрового состава судебной системы (соответствующие указы Президента ожидаются уже в январе-феврале 2012 г.). Также будет проведен очередной Съезд судей Украины, в компетенции которого, как известно, находятся ключевые вопросы функционирования судебной системы. Помимо изменений в законодательстве о судоустройстве, произойдет в 2012 г. и реформа адвокатуры (соответствующий законопроект разрабатывается в Администрации Президента) и уголовного процесса (новый УПК фактически готов к принятию). Но об этом пойдет речь в следующих номерах нашего издания. Очевидно, главная задача на дальнейший период для тех, кто будет осуществлять реформы, – это создание в Украине крепкой судебной власти, которая имела бы иммунитет от вмешательства со стороны политических институтов и политиков и обрела бы высокий уровень доверия со стороны общества. Это помогло бы достичь баланса между независимостью судебной власти и ответственностью представителей судейской профессии.
Председатель Верховного Суда Украины Петр Пилипчук:
– Необходимо решать вопросы, которые стоят перед судебной системой, с приобщением и Президента Украины, и Верховной Рады, и Кабмина, поскольку основные проблемы, которые есть сегодня в ВСУ и в правосудии в целом, сам по себе Верховный Суд не может решить. Они могут быть решены только путем внесения изменений в законодательство и задействования политической воли высших должностных лиц двух других ветвей власти, но без всякого ущерба для независимости и самостоятельности судей.
Что касается уравнивания количества судей в палатах ВСУ, без сомнения, мы сейчас будем проводить консультации с судьями, чтобы оптимизировать количественный и персональный состав палат. Как это будет происходить – увидим. Есть определенные трудности, более того, некоторые из них очень сложно преодолеть. Например, силой судью нельзя заставить перейти в другую палату. Это сейчас вопрос номер один, поскольку новым законом, которым внесены изменения в ЗУ «О судоустройстве и статусе судей», предусматривается рассмотрение судебных дел палатами. Палаты отсутствуют, и мы не можем рассматривать дела, а они уже поступают на рассмотрение. В связи с этим срочно необходимо структурировать ВСУ, чтобы он заработал на полную силу.
Глава Комитета ВР по вопросам правосудия Сергей Кивалов:
– Выборы председателя Верховного Суда Украины, секретарей палат суда могут быть примером того, как вообще надо проводить выборы: демократично, спокойно и достойно. В соответствии с Конституцией, голосование проводится тайно, поэтому на его исход невозможно повлиять извне. На сегодняшний день можно с уверенностью сказать, что тайное голосование, предусмотренное и защищенное Основным законом, – гарантия демократичности и справедливости выборов председателя ВСУ. Думаю, если бы эта норма была предусмотрена регламентом суда или даже каким-то законом, ее могли бы изменить и, таким образом, получить механизм влияния на судей. К счастью, сегодня всякое влияние на выбор судей ВСУ относительно своего руководства исключено.
Что касается кандидатуры нового председателя, Петра Пилипчука, то, по моему мнению, это достойный выбор. Петр Филиппович давно работает в ВСУ, пользуется авторитетом не только среди судей Верховного Суда, но и в судебной среде в целом. Хотя возглавить суд хотел не только он, сами судьи определили, кто будет ими руководить. Тем более, думаю, никто сегодня не может сказать, что Пилипчук имеет какой бы то ни было политический окрас или кем-то заангажирован. Надеюсь, что ВСУ при новом руководстве будет прислушиваться исключительно к закону.
Топ-7 изменений в судоустройстве в Новом году
Создание и утверждение палат Верховного Суда Украины
Внедрение органов судейского самоуправления в бюджетный и законотворческий процесс
Разделение Высшей квалификационной комиссии судей на две: квалификационную и дисциплинарную
Совершенствование процедуры отбора судей, в т.ч. на административные должности (кандидатуры председателей судов должны быть рекомендованы собранием судей)
Увеличение количества судей в составе Высшего совета юстиции
Изменение процедуры привлечения судей к дисциплинарной ответственности: установление дисциплинарных взысканий, пропорциональных нарушениям, введение единой процедуры увольнения за нарушения присяги
Законодательное закрепление конкретных санкций за посягательство на независимость судей.
