Каждую весну украинцы обеспокоены состоянием дорог. Водители, пассажиры и даже чиновники удивлены: как так получается, что более 90% полотна нуждаются в капитальном ремонте. Ситуация дошла до того, что появляются предложения о введении уголовной ответственности для подрядчиков, строящих дороги неудовлетворительного качества, а потом отказывающихся их переделывать.
На самом деле проблема плохих дорог включает много компонентов, часть из которых постепенно решается в результате применения механизмов международного кредитования, децентрализации, принятия нового закона о концессиях и других мер. Однако опыт подсказывает, что проблема качества дорог не исчезнет только благодаря точечному решению отдельных проблем отрасли. Хорошие дороги — это всегда результат работы системы, на запуск и налаживание которой требуются не один год и не одна сотня миллиардов гривен.
Печальная действительность
Разбираясь в причинах упадка дорожной сферы, мы говорим о как минимум нескольких ключевых факторах. Прежде всего, это хроническое недофинансирование дорожной отрасли. Чаще всего из миллиардных бюджетов «Укравтодора» непосредственно на дороги (ямочный, средний и капитальный ремонт, а также новое строительство) тратилось в среднем 15–20% бюджета, а в лучшие годы — не более 30%.
Дальше работала математика. Если до 2018 г. в ведении «Укравтодора» находилось свыше 165 тыс. км дорог с твердым покрытием, а наиболее оптимистичный срок их эксплуатации составлял десять лет, это значит, что мы должны были ремонтировать по 16,5 тыс. км полотна в год для того, чтобы наши дороги всегда оставались в приемлемом состоянии. Но денег хватало только на 100–1000 км, и при потребности в 15–160 раз большей это не могло не приводить к ухудшению качества полотна.
К этому следует добавить отсутствие приоритетов в распределении финансирования. Большинство крупных дорожных проектов невозможно осуществить за год. Однако каждую зиму, как раз между строительными сезонами, принимался новый бюджет. И часто бывало так, что половина или треть проекта была реализована, а дальше на него просто не давали денег — находили более важные дороги. В конце концов, это привело к ситуации, когда капитальные ремонты или новое строительство стали исключениями для Украины. Без прогнозируемости и приоритетности это было бессмысленно, ведь существовала большая вероятность выбросить деньги на проект, который почти наверняка так и не довели бы до конца.
Другая причина — это специфическая централизованная структура управления дорожным хозяйством. Украина является крупнейшей по площади страной в Европе. При этом чиновники «Укравтодора» должны были из Киева каждый раз определять, на каких участках в Волынской, Луганской или Запорожской области требуется ремонт в первую очередь. В сущности, это нереальная задача, которую необходимо решать только на местах. Так делают, например, в Германии, где именно власти земель принимают решения о ремонте дорог на вверенных им территориях. Похожую стратегию используют в США, и в стране основная ответственность за качество дорог лежит на департаментах транспорта штатов.
С 2018 г. в Украине заработал Дорожный фонд. Также в рамках процесса децентрализации ответственность за качество многих дорог, ранее находившихся в ведении «Укравтодора», перешла к местным органам власти. Но строительный сезон уже начался, а из-за переходного периода не все облгосадминистрации смогли вовремя стартовать. Например, им не понятны форматы тендеров или некоторые другие процедуры. Конечно, «Укравтодор» проводил тренинги и другие мероприятия, а также готов помогать местным специалистам в реальном времени. Поэтому есть надежда, что столь сложным будет только первый год, и дальше мы сможем увидеть нормальные темпы работы. Чтобы к началу будущего строительного сезона уже были определены дороги, которые будут ремонтироваться, проведены все тендерные процедуры, и подрядчики могли сразу приступить к реализации контрактов.
Еще один фактор, негативно влияющий на качество дорог в Украине, — это перегруженные фуры. Важно понимать, что любая дорога имеет заложенные характеристики, в том числе по прочности. Но предприимчивые логисты в погоне за прибылью перегружают фуры в 2–3 раза, недавно мы смогли зафиксировать антирекорд — при допустимом весе в 40 т грузовик вез более 200 т продукции. И по основным магистралям могут проехать тысячи перегруженных фур. Перегрузка транспорта — это прямое нарушение закона. Например, в США за этим следят полиция и другие контролирующие органы, а дальнобойщики становятся на специальные весы каждый раз, как получили новый груз. И в случае перегрузки могут вообще отказаться везти ту часть партии, которая выходит за допустимые пределы, потому что это грозит им немалыми штрафами. Однако в Украине на сегодняшний день практически нет комплексов для взвешивания автотранспорта. При этом даже идеальная и качественная дорога вряд ли в состоянии пережить год-два, если каждый день по ней будут двигаться перегруженные фуры.
Наконец, раньше в Украине отсутствовал стратегический подход к ремонту дорог. Обычно ремонтировали самые важные магистрали, фактически забывая о других дорогах. Когда средств не хватало даже на важнейшие дороги, ремонтировали только те участки, которые могли. Уже в среднесрочном периоде это приводило к тому, что качество дорожного полотна и главных, и второстепенных магистралей существенно ухудшалось. Впрочем, сегодня ситуация начинает меняться.
Обнадеживающие перспективы
Механизмы, способные качественно улучшить ситуацию, необходимы уже сейчас, потому что еще несколько лет промедления могут привести к тому, что поездки на автомобилях за пределами агломераций крупных городов станут в принципе невозможны.
Первый механизм, уже сегодня прекрасно зарекомендовавший себя на разных проектах, — это использование кредитных средств от международных финансовых организаций, таких, как Международный банк реконструкции и развития, Европейский банк реконструкции и развития и Европейский инвестиционный банк.
Кредиты решили сразу несколько проблем. Они непосредственно повлияли на финансирование отрасли и успешность реализации конкретных проектов. Появилась возможность воплощать серьезные и долгосрочные инициативы, которые невозможно реализовать при других механизмах финансирования. Это касается, например, обходов населенных пунктов, строительства важных развязок и т.п. Подрядчик уверен, что в случае качественного выполнения работ он получит оплату, и точно не возникнет ситуация, когда его проект признают менее приоритетным и не профинансируют в следующем году. Деньги МФО в принципе не проходят через «Укравтодор», а поступают от этих организаций к подрядчику после того, как будет подтверждено качественное выполнение работ последним.
Также кредиты МФО заставили Украину применять международные правила торгов, что исключает возможность манипуляций на этапе проведения торгов, реализации проектов и оценки успешности работ. Все происходит в рамках заранее определенных и прозрачных процедур. Что касается качества выполняемых работ, то его подтверждает не только «Укравтодор» (раньше фактически проверявший сам себя), но и международная инжиниринговая компания.
В свою очередь, прозрачные правила торгов начали привлекать на украинский строительный рынок иностранные фирмы. Например, недавно 50 компаний, только семь из которых — украинские, изъявили желание принять участие в торгах для реализации контрактов в рамках проекта «Панъевропейского коридора», что предполагает ремонт участков трассы Киев—Чернигов—Новые Яриловичи. В целом география потенциальных участников очень широкая: 14 компаний — это фирмы из Турции, 10 — из Китая, четыре — из Азербайджана, три — из Италии, по две компании из Казахстана и Беларуси и по одной из Литвы, Македонии, Армении, Ирана, Германии, Польши, Грузии и Индии. Для сравнения, на крупнейшие проекты, реализуемые за средства из государственного бюджета, обычно подают заявки не более двух-трех компаний.
Приход иностранцев на рынок стимулирует конкуренцию, что заставляет меняться и отечественные компании. Сегодня им уже невыгодно инвестировать деньги в развитие каких-либо неформальных связей с чиновниками, потому что компании вынуждены вкладывать средства в покупку современной техники и обучение своих инженеров новым технологиям, чтобы выдержать конкуренцию с иностранцами.
Второй механизм — это децентрализация дорожной сферы и запуск Дорожного фонда. В 2018 г. в Дорожный фонд поступит 50% акцизов от нефтепродуктов и автомобильного горючего, а уже в 2020 г. Дорожный фонд аккумулирует 100% соответствующего сбора. В дальнейшем эти деньги будут распределяться между «Укравтодором», на балансе которого осталось около 50 тыс. км дорог государственного и международного значения, а также ОГА, ставшими балансодержателями 120 тыс. км местных дорог. Поскольку «дорожная» децентрализация только началась, сегодня облгосадминистрации не могут своевременно провести тендеры и обеспечить быстрое выполнение ремонтов. Но уже через несколько месяцев ситуация может измениться, а в 2019-м ОГА будут в полной мере использовать доступный им механизм. За счет того, что на местах легче определить приоритетные направления, постепенно будет выполняться ремонт именно наиболее важных для регионов дорог.
Еще один фактор — внедрение системы весового контроля. Сегодня это один из краеугольных камней успеха реформирования дорожной сферы. Дело в том, что можно построить любую дорогую, но она все равно разрушится раньше гарантийного срока, если по ней каждый день будут ездить сотни машин, нарушающих весовые нормы. В Украине необходимо внедрять практику весового контроля и вводить большие штрафы для нарушителей, только это заставит предпринимателей думать об оптимизации логистических цепей.
Другой важный компонент — улучшение качества содержания дорог. Например, сегодня в рамках совместных проектов с МФО мы уже успешно реализуем контракты OPRC (Output and Performance-based Road Contract), когда подрядчик не только восстанавливает дорогу, но и занимается ее текущим содержанием. Если на полотне появляются ямы, подрядчик должен их как можно быстрее ликвидировать, иначе его ждут серьезные штрафы. Раньше это были только пилотные проекты, впрочем, они стали настолько успешными, что сейчас все осознали необходимость отдавать содержание дорог частным компаниям, которые будут не только строить, но и сохранять полотно.
В конце концов, существенным позитивным фактором можно считать принятие в первом чтении нового проекта закона о концессиях. После того, как проект будет доработан и окончательно принят, уже в среднесрочной перспективе в Украине могут появиться платные дороги, на строительный рынок Украины могут зайти американские и европейские компании, появится конкуренция и, соответственно, качество ремонтов повысится. Но это всего лишь перспективы, и чтобы их воплотить, необходимо приложить немало усилий. Сейчас же состояние дорог в Украине чаще всего критичное.
Конечно, уже можно увидеть некоторые положительные сдвиги и в сотрудничестве с МФО, и в подписании контрактов OPRC, но дальнейшую роль в восстановлении дорожного хозяйства Украины должны играть Дорожный фонд, децентрализация и концессии. Если все эти составляющие сработают на отлично, только через 5–7 лет стабильного финансирования и качественной работы мы сможем говорить о серьезных позитивных сдвигах в дорожной отрасли, которые будут способствовать интеграции Украины в общеевропейскую дорожную систему.
