Вот вы говорите — реформы. Ну хорошо... Не говорите, а думаете. Ибо не думать о них нельзя: обещания светлого будущего за перевалом льются на нас с экранов, магнитол и объявляются компенсацией всех тягот и лишений. Впору перефразировать Юрия Визбора — «Зато мы делаем реформы...»
На самом деле реформы — это не просто актуальный элемент президентского пиара, сменивший тезис о наведении порядка. И не только успокительное для западных демократий. Реформы — это объективная потребность украинской экономики, вопрос перспективы страны. Именно поэтому важно на берегу понимать, способна ли власть их осуществить.
Давайте попробуем разобраться насколько эффективными, глубокими, созидательными являются президентские реформы, кем они осуществляются и как, а главное — способны ли они, при существующих подходах, дать, ожидаемые плоды. И не станут ли слова Станислава Ежи Леца, вынесенные в заголовок, перспективой власти?
Во-первых, власть во главе с президентом оказалась неспособной трезво оценить свои силы и соотнести их с масштабом решаемых задач. Заявленная Виктором Януковичем 21 реформа — это неподъемный, с точки зрения одного президентского срока, груз. В условиях экономического кризиса, дефицита интеллекта, отсутствия консолидации общества и веры людей в аскетизм власти — две, максимум три реформы общегосударственного масштаба были бы большим политическим счастьем. Если действительно задуман капремонт, а не косметика по принципу „губи намастили, а ззаду бубляшки висять“, то одних только реформ АПК с ЖКХ госмашине на пять лет — с головой. Не, другие приоритеты? Ладно, провести реформу образования по уму — подвиг. А здравоохранения — еще больший. Здесь уместно напомнить наставление польского премьера Влодзимежа Цимошевича, адресованное украинскому коллеге Ющенко: „Виктор, если ты думаешь, что мафия — это нефть и газ, то ошибаешься. Мафия, Виктор — это медицина!“ А системная реформа энергопотребления? Это же настоящая революция во множестве отраслей, я уж не говорю о колоссальной антикоррупционной составляющей.
О приоритетах можно и нужно спорить. Но их необходимо определить, чего не было сделано.
Кроме того, напомню, что ни одна из необходимых стране реформ не была тщательно продумана и хотя бы контурно подготовлена до вступления Виктора Януковича в должность. Что получили в результате? Начиная с июня прошлого года, фактически „с колес“ Банковая заявляет о все новых и новых реформах, коих уже неподъемное громадье, и формируется оно под воздействием субъективных факторов, цейтнота, интеллектуального сухпая. Причем приоритеты меняются в зависимости от спикера, аудитории, перед которой спикер вещает, и, конечно же, планов по освоению той или иной схемы работы с бюджетом. Например: рынок земли был запланирован на 2012 год, но — невтерпеж, и его проталкиваюти уже в этом; определить критерии госзаказа в вузах президент обещал к 2014 году, а уже 2011-й объявил годом комплексной реформы образования; реформа местного самоуправления — жупел Партии регионов — вообще почила в бозе и т.д.
Во-вторых. Реформы не имеют надлежащего интеллектуального обеспечения и „персональных двигателей“. О приоритетности реформирования вопит аграрный сектор. Кого мы видим во главе отрасли? Человека, который был бы адекватным третьим в компании Давыдова и Разгульнова из „Поднятой целины“, но уже рядом с Гиталовым смотрелся бы ретроградом. Пенсионная реформа назрела давно. Но министр социальной политики, вынесший ее проект на всенародное обсуждение, не способен дать ответ на простой вопрос: какое облегчение Пенсионному фонду обеспечит его пенсионная реформа в 2012-м, 2013-м и, страшно подумать — в 2020 году? Налоговое законодательство душит экономику, загоняет ее в тень, бюджет наполняется с боем, нужна реформа. При этом министр финансов не в состоянии просчитать, какими будут последствия для бюджета от принятия того или иного варианта Налогового кодекса, предложенного разработчиками. А министра экономики, который должен был бы играть первую скрипку в изменении налогообложения предприятий, к разработке Налогового кодекса …вообще не привлекали?! Армия разрушается на глазах, а ведь только на нее внеблоковая страна и должна рассчитывать, союзников-то у нас нет. Возможно, догадываясь об этом, Верховный главнокомандующий заявил о том, что 2011 год станет прорывным в деле модернизации армии. При этом министр обороны лишь на прошлой неделе из ZN.UA узнал о том, что его ведомство не подготовило ни одного системного документа по реформированию и развитию армии хотя бы на среднесрочную перспективу. Сильно ругался… Можно, о министре энергетики, газе и трубе, энергосбережении я писать не буду? Как по мне, так сидящий в СИЗО Макаренко уже давно должен бы носить ему курагу, бульонные кубики и „Мивину“...
Мировой опыт подсказывает, что роль личности в истории реформ является чрезвычайно значимой. У каждой из них должен быть „отец-основатель“ — человек, мыслящий системно, неординарно, знающий предмет реформирования, способный предложить и обеспечить неконьюнктурные изменения. Таким людям сложно появиться в команде президента, ибо среди критериев отбора на первом месте лояльность, на втором — медоносность, на третьем — соблюдение баланса групп влияния в окружении, которое В.Янукович бережет как зеницу ока, а уж потом — профессионализм, инициативность, знакомство с передовым опытом и т.д.
При всем при этом ряд людей все же демонстрируют интеремсные начинания. Например, большинство идей Михаила Бродского по дерегуляции, описанных в его блоге, верны и полезны, но за год реформа, которая не стоила бы практически ничего, а сэкономила бы массу средств и нервов украинским гражданам, продвинулась буквально на миллиметры. Десятки постановлений и законопроектов застряли в Кабмине и Раде. Команда так не работает. Так работает совражество.
Борис Колесников — один из немногих, кому удалось показать результат: отставание в Евро-2012 наверстано. Однако какой ценой? Об инвестициях мы забыли — почти все траты переложены на бюджет. Кстати, судя по финансированию, государственный приоритет определился: это Евро-2012. Не медицина, не энергосбережение, не образование... Вот вам и роль личности. Кстати, в ближайшее время Борис Колесников выступит с рядом весьма прогрессивных инициатив, связанных с транспортной сферой. Может, решится еще на одну — на отказ от закупок у одного исполнителя? Отставание преодолено — почему бы не войти в общепринятые тендерные берега?
Илья Емец — новоназначенный министр — загорелся реформой здравоохранения. Хочется верить, что человеку, построившему команду и клинику, которой может гордиться страна, многое удастся. Но он не обладает ни влиянием Б.Колесникова, ни напористостью М.Бродского, ни бюрократическим опытом А.Лавриновича. Кроме того, Емцу еще предстоит найти общее видение реформы как с И.Акимовой, так и с Т.Бахтеевой. О сопротивлении профессиональной среды, при любой ее концепции, и говорить не приходится. Словом, с оговорками, но кадровые исключения в исполнительной власти встречаются.
Впрочем, люди посвященные в тайны зачатия, вынашивания и рождения реформаторских планов Банковой, могут заметить: „Но ведь к разрабатываемым дорожным картам Кабинет министров имеет лишь самое опосредованное отношение...“ И будут правы. В большинстве случаев планы рождаются в весьма узком кругу: эксперты Ахметова, МВФ, Левочкин, Лавринович, Акимова, иногда — аксакалы НАНУ и яппи филиалов западных консалтеров. Ротация вялая — как среди судей и ведущих талант-шоу на СТБ. В чем и состоит следующая проблема.
В-третьих, между Банковой и Грушевского идет нешуточная война. Дело в том, что реформы разрабатывают патриции, а их реализация предоставлена плебеям. Такое распределение ролей — не моя фантазия. Не в последнюю очередь целью конституционных и законодательных новаций президента было ограничение прав и свобод Кабмина. Административная реформа указала правительству не только де-юре, но и де-факто, его сторожевое место. Кроме того, совершенно очевидно, что Кабмин Азарова является не просто инструментом решения политически невыгодных и финансово выгодных вопросов. Он ценится президентом за способность впитывать. Речь, безусловно, о негативе. Свое поражение в стратегических и политических правах каждый член Кабинета министров оценивает по-своему и, разумеется, компенсирует чем может… Но в целом атмосфера, царящая во взаимоотношениях головы и рук, иначе как недружественной определена быть не может. Это чрезвычайно важное обстоятельство. Ибо оно свидетельствует: реформы — не плод командной работы, а „дельта“ — между насилием, которое чинят одни, и саботажем, которым отвечают другие. Особенно заострила эту ситуацию админреформа, кулуарно разработанная на Банковой и спущенная Кабинету министров как данность.
В-четвертых. Любая реформа требует координации усилий, сосредоточенности, четкой исполнительской дисциплины. Ибо она является потрясением для отрасли и, соответственно, для структур, управляющих ею. А теперь представьте себе, что объективный стресс реформирования накладывается на рукотворное состояние истерики и хаоса, в коем сейчас пребывает личный состав всех без исключения министерств и ведомств, по всей вертикали исполнительной власти. Единицам известна их судьба. Сотням тысяч — нет. Кто останется? Какой пост займет? Кого сократят? Отберут ли корытце админуслуг?
Накладывать масштабные реформы на хаос админперестройки означает как минимум обрекать их на загоризонтное затягивание, как максимум — хоронить. Кто-то скажет: „Все быстро устаканится, и робот исполнительной власти неумолимо и методично внедрит спущенный передовой опыт в жизнь“? Если бы!
Уметь реально оценивать силы сопротивления — в данном случае, чиновничества — тоже надо уметь. Помните, Александр Лавринович сказал, что хаос закончится через два дня? Это было почти три месяца назад. А „стадо“ в панике и поиске вакансий мечется с кабминовского этажа на этаж по сей день. Пикадоры и бандерильеро продолжают свое дело, а тореадор никак не сделает свое. Почему?
В-пятых. Административная реформа была заявлена в конце прошлого года как краеугольный камень в здании задуманных изменений. Болезненная? Да. Назревшая? Да. Своевременная? Нет. Почему? Потому что привести в порядок государственную машину, правильно распределить функции, внедрить понятную систему принятия решений, их выполнения и контроля — все это следовало сделать в первые полгода власти нового президента. Чтобы к моменту начала масштабных реформ бюрократический механизм был уже проверен на готовность работать слажено и продуктивно. Этого сделано не было.
Ладно, начали поздно, теперь уже отступать нельзя. К четкому и выверенному проведению админреформы можно было бы отнестись как к неизбежности: все, что нас подтачивает, — делает нас острее. Бюрократический аппарат — это инструмент, и должен быть максимально эффективным. Но с админблицкригом не сложилось, реформа с самого начала пошла наперекосяк, вместо упорядоченности привела к сбоям и хаосу в системе госуправления.
Админреформа планировалась на Банковой, в очень узком кругу. Из правительства в ее разработке активно участвовал лишь министр юстиции Александр Лавринович. Но внедрять реформу было предписано Кабмину, узнавшему о реформе …из Интернета. Можно ли в таких условиях обеспечить единство понимания на Банковой и Грушевского, цели и сути реформ, исключить разночтения и минимизировать саботаж?
Можно. Для этого президент должен был издать не установочный указ, в котором лишь перечислены названия новых министерств и ЦОИВов, а совершенно другой — комплексный и целостный документ, четко и однозначно определяющий параметры центральных органов исполнительной власти. Не перепоручать Кабмину, а сразу же утвердить положения о министерствах, их структуру и численность. Тут же от имени президента внести в парламент как неотложные четыре законопроекта, без принятия которых админреформа не будет продвигаться: „О Кабинете министров“, „О центральных органах исполнительной власти“, „О государственной службе“ и „О государственных регуляторах и монополиях“.
Что произошло на самом деле? Девятого декабря президент издал указ №1085, предписав Кабмину в двухмесячный срок подготовить необходимые законопроекты, а также проекты положений о министерствах и ведомствах. Прошло три месяца, — что имеем? Из четырех указанных выше законопроектов в парламент внесены лишь два, последние два проекта не готовы до сих пор. Из двух внесенных ни один Радой не принят. Не утверждено положение ни для одного министерства или ведомства, то есть не зафиксированы их функции и задачи. Ждут принятия законов. Нет утвержденных положений — значит не определена численность аппарата министерств и ведомств. Не разработана и не утверждена их структура. Соответственно, не проведена тарификация должностей — кто и какую будет получать зарплату. Понятно, что не объявлены и не напечатаны в газетах, как того требует закон, сообщения о проведении конкурсов на замещение должностей госслужащих… Все зависло. Все подвешены…
Почему законопроекты (два из обещанных четырех) были внесены в парламент лишь через два месяца, а не через два дня после указа, как обещал это сделать министр юстиции? Да потому что подготовлены они были на таком уровне, что в одном из них — „О Кабинете министров“ — госслужба относилась к исполнительной власти, а в законе „О госслужбе“ она была выписана как подразделение администрации президента... И, поверьте, это была не единственная нестыковка. На их преодоление ушло и продолжает уходить драгоценное время. Но тут уже Николай Янович, ознакомившись с внесенными в Раду законопроектами, сменил глаза котика из „Шрека“ на корпоративный рык. Законопроекты затормозили для утрясания с кабминовскими лоббистами.
Мы сейчас не говорим об их содержании — „плюсы“ отстаивал Александр Лавринович, на „минусы“ указывали Виктор Тимощук и Игорь Колиушко. Мы говорим о несостоятельности команды единомышленников, которая была продемонстрирована при разработке и выполнении исключительно важных решений. В результате непродуманности проведения административной реформы хирургическое вмешательство в бюрократическое тело неоправданно затянулось. По прогнозам оптимистов, хаос и нервозность в среде киевских чиновников уляжется не раньше июня. Пессимисты говорят о сентябре. К этому моменту как раз придет время нервничать местной власти. Но проблема даже не в этом. Банковая потратила год для наработки изменений, которые она называет „реформами“. И еще как минимум полгода на конструирование механизма их реализации — оптимизацию исполнительной власти. Фактически полтора года потеряны на подготовительные работы. „Посевная“ в срок не состоялась. А это означает, что урожай, даже если он будет выращен и собран, то не к назначенному политтехнологами времени. Но об этом ниже.
В-шестых, в „сильной и монолитной“ команде, как оказалось, напрочь отсутствуют исполнительская дисциплина и контроль за выполнением принятых решений. Даже, в отличие от админреформы, достаточно продуманных. К тому же введенных в действие указами президента, а значит — обязательных для исполнения всеми должностными лицами и всеми органами исполнительной власти. Приведу лишь один пример. Он касается попытки комплексного реформирования системы обеспечения национальной безопасности — экономической, социальной, информационной, военной, экологической, внешнеполитической и других ее сфер.
Так вот, 10 декабря 2010 года указом №1119 президент вводит в действие решение СНБО, на котором обсуждались упомянутые вопросы. Эксперты оценили этот документ как вполне системный, комплексный, как некое целеуказание для обновления структур и задач в сфере национальной безопасности. Что, спустя три месяца, имеем на выходе? Да практически ничего…
Указ предписывал через три недели(!) утвердить новую Стратегию национальной безопасности. Документ под руководством Андрея Ермолаева подготовлен, но не принят до сих пор. Почему? А никто не знает. Через месяц после принятия Стратегии, согласно указу, должен был быть принят обновленный вариант Военной доктрины с учетом внеблокового статуса Украины. Нет даже проекта, и, по данным ZN.UA, никто над ним не работает. Через месяц после принятия новой Военной доктрины (то есть в первых числах марта) должна быть принята Государственная программа комплексного реформирования и развития армии до 2015 года. Этого тоже требует указ президента, но сроки прошли, а ничего готового нет — ни программы, ни ее проекта, нет даже осмысленных контуров концепции этого документа. Согласно указу, до 10 марта должна быть принята Государственная программа развития вооружений и военной техники — нет и в помине… И спросить некому, и не с кого? Именно! Лучшие спецы из СНБО ушли, главу Генштаба ищут неделями, а министра и находить-то незачем.
Повторюсь, столь печально обстоит дело даже там, где задачи уже сформулированы и формальные решения приняты. Можем лишь догадываться, во что на практике трансформируются все остальные реформы из 21-й задекларированной из-за подобной неисполнительности и бесконтрольности.
В-седьмых, качество предлагаемых реформ зачастую вызывает большие вопросы. Как правило, это полу-, треть-, четвертьшаги. О том, что Налоговый кодекс стал тюнингом „Запорожца“, не писал лишь ленивый. Пенсионная реформа — полумера, от которой до Верховной Рады может докатиться обмылок, ибо страх социальных протестов — с одной стороны, и лоббизм влиятельных пенсионных кругов — с другой заставляют разработчиков законопроекта идти на уступки. В результате, если не проявить волю, скоро не останется вообще никакой реформы, кроме обещанного под кредиты МВФ увеличения пенсионного возраста. Медицинская реформа, хоть и представленная в общих чертах, но до сих пор так и не давшая ответа на вопрос: „Какую медицину мы получим в итоге?“. Полумеры никогда не дают желаемого результата. Применяя их, G-20 не догнать, стандарты ЕС не обеспечить, 50-миллионное население страны не восстановить. А ведь, кажется, именно эти задачи задекларированы Виктором Януковичем публично как макроцели? Полумеры делают больно, но не лечат. Электорат за это спасибо не скажет, а история и подавно.
И, наконец, обстоятельство, о котором писано-переписано. Тотальная коррупция — безудержная, системная, основанная на проверенных и новаторских схемах. „Я убежден в том, что начало любых реформ не почувствует ни один человек, ибо любые реформы сначала не несут в себе позитив.... Но главное, на что направлены украинские реформы, — это, прежде всего, преодоление коррупции, которая пронзила практически все ветви власти“. Это слова Виктора Януковича. А Виктору Федоровичу никто не сказал о том, что в стране есть журналисты, способные не только на проплаченный пиар, но и на журналистские расследования? А еще в стране есть граждане, которые не только читают о коррупционных тендерах, Межигорье, рейдерстве партии власти, масштабах коррупции на таможне, в налоговой, при распределении бюджета, экспортных квот, „художествах“ с имуществом армии и питанием военнослужащих, монополизации конвертационных центров, о поборах внизу и недетских забавах самой „золотой“ молодежи наверху. Так вот, граждане об этом не только читают, они чувствуют тягу пылесоса. Каждый день и каждый час. Ведя бизнес; обращаясь к врачу, милиционеру, чиновнику, таможеннику; заходя в супермаркет и на заправку. Кого пытается убедить президент не делом, а словом? Власть во главе с президентом не продемонстрировала воли к самоограничению и даже не дала надежды на возможность проявления таковой. А это значит, что ей нет веры в обществе. Лакмусом истинных намерений и целей является не только отсутствие реакции со стороны президента и подконтрольных ему силовиков на аргументированные, доказательные журналистские расследования — на свободу слова власть ответила не столько цензурой, сколько свободой не слышать. Очередным лакмусом стали обстоятельства принятия антикоррупционного закона Верховной Радой — выхолощенного, анемичного, травоядного. Закона, который сохранит расписание дня высокопоставленного чиновника: утром — внедрение реформ; днем — обеспечение поступлений наверх и в общак; вечером — работа на себя, компенсирующая утренние и дневные энергозатраты.
Задачу о двух трубах доктор экономических наук Виктор Янукович априори решил в пользу той, из которой выливается. Осознание этого обществом можно затормозить, но не остановить.
Таким образом, витринный тезис о реформах, ставший визитной карточкой президента страны, на данный момент в подсобке представляет собой: нагромождение непродуманных тщательно реформаторских начинаний, положенное на хаос реформируемой исполнительной власти, усугубленное сопротивлением униженного и оскорбленного Кабмина. При этом предлагаемые шаги являются полумерами, реализуются командой, испытывающей острую интеллектуальную недостаточность и не способной обеспечить, несмотря на концентрацию власти, эффективное взаимодействие и исполнительскую дисциплину.
Вот так на сегодняшний день обстоит ситуация с реформами. Однако не стоит забывать, что в избранной линии поведения изначально присутствовал политический расчет. Политтехнологи и ближайший круг президента, понимая необходимость изменений и связанное с ними неизбежное падение рейтинга, мыслили примерно так: „Запущенных болезней — букет. Лечение должно быть комплексным, эффективным и, к сожалению, болезненным. Поэтому оперируем быстро, переживаем стоны, слезы и швыряния „уткой“, однако потом пациент совершенно окрепнув, выражает доктору свое большое человеческое спасибо, ставя птичку напротив фамилии эскулапа на президентских выборах 2015 года“.
В принципе расчет правильный, многими лидерами в мире апробированный и подтвержденный. Однако жизнь вносит свои коррективы. В украинском варианте осуществления данной стратегии все выглядит следующим образом: за лечение пациента взялась группа специалистов, купивших «зачет» по анатомии; разрезали сразу в семи местах и планируют еще в четырнадцати; разрезать — разрезали, но имплант не вставили, опухоль не удалили, резекцию желудка не провели — просто посмотрели и зашили; параллельно с проведением операции хирурги и медсестры рассовали по карманам зажимы, корцанги, перевязочный материал, стырили антибиотики и аппарат искусственного дыхания. И после этого кто-то рассчитывает на выздоровление страны и слова благодарности избирателей?..
