Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам государственных закупок» №3681 от 8 июля 2011 года вступит в силу 3 октября. Считается, что этот документ стал компромиссом между разработчиками, общественностью и европейскими институтами. Компромисс, впрочем, не поможет решить главную задачу – побороть коррупцию в сфере тендерных закупок.
Муки законотворчества
Попытки «усовершенствовать» закон о госзакупках предпринимались еще весной нынешнего года. Причиной той активности, скорее всего, были обязательства Украины перед Евросоюзом. Более того, в начале года ЕС и Всемирный банк даже приостанавливали финансирование некоторых совместных с Украиной программ из-за отказа от тендеров в процедурах госзакупок. Киев пообещал исправиться, и 17 мая были приняты в целом изменения в закон о госзакупках.
Но, как часто водится, его авторы истолковали рекомендации европейцев по-своему. «Украинская власть, вместо внедрения эффективных мер по уменьшению коррупции в закупках, перманентно изменяет законодательство, усиливая в нем коррупционные риски», - считает президент объединения ТОРО (контактная группа Transparency Int. в Украине) Алексей Хмара.
Отечественное законотворчество вновь вызвало негативную реакцию ЕС. «Мы работаем дальше, мы пытаемся изменить эти поправки, которые поменяли суть самих правил о госзакупках», - заявил тогда глава представительства ЕС в Украине Жозе-Мануэль Пинту Тейшейра.
Давление Евросоюза вынудило президента Виктора Януковича воспользоваться правом вето. Он внес в парламент свои предложения, отменяющие наиболее одиозные нормы этого закона. И уже в июле закон был принят с поправками президента. Однако и оставшихся в нем «скользких» положений сполна хватит для удовлетворения аппетитов любителей нажиться на тендерных операциях.
Косвенная улика
Одной из основных норм закона в первой редакции, которая вызывала жесткую критику как отечественных, так и европейских экспертов, было выведение из-под его действия государственных и коммунальных предприятий. Ведь таким образом, отменялись тендеры для львиной доли соглашений, что непременно привело бы к масштабной коррупции.
Подписанная президентом редакция предусматривает, что государственные (коммунальные) предприятия и предприятия с госдолей более 50% могут проводить закупки без тендеров лишь за собственные (не бюджетные) средства. Кроме того, они не должны пользоваться налоговой льготой, быть освобождены от обязанности по уплате задолженности перед бюджетом, не пользоваться прямой или опосредованной бюджетной поддержкой.
Вроде бы логично. Рентабельные госпредприятия должны иметь возможность распоряжаться собственными средствами наравне с частными фирмами. Иначе последние получают значительные конкурентные преимущества. Старший партнер LCF Law Group Артем Стоянов отмечает: «Предприятия смогут гораздо более оперативно реализовывать свои потребности в товарах, работах и услугах, минуя на законных основаниях утомительные конкурсные процедуры».
Однако, в законе четко не прописано, какие именно предприятия считаются не пользующимися господдержкой. В частности, он не дает определения понятию «предприятие, которое получает прямую или косвенную бюджетную поддержку».
«Наличие данного пункта может порождать ситуации, когда чиновники будут на свое субъективное усмотрение принимать соответствующие решения», - считает партнер ЮФ «Гвоздий и Оберкович» Сергей Оберкович. Кроме того, в нынешних реалиях не всегда можно четко разграничить, где бюджетные средства госпредприятий, а где заработанные.
Европейцы сократили в законе перечень случаев, на которые не распространяется тендерное законодательство. Но в перечне все же остались закупки товаров и услуг, осуществляемые Аграрным фондом в рамках закона «О государственной поддержке сельского хозяйства в Украине» и закупки товаров согласно с номенклатурой, осуществляемые Госкомрезервом на биржевом рынке.
Один в поле воин
Кроме того, законом упрощена процедура закупок у одного участника.
В частности, отменено обязательство согласовывать такую процедуру с уполномоченным органом. То есть, теперь Минэкономразвития не может остановить тендерные торги, как это было раньше. «Однако при заимствовании госпредприятием кредита, предоставлении им гарантии или поручительства все же необходимо получить соответствующее согласование», - отмечает А. Стоянов. Также расширены основания для применения процедуры закупки у одного участника. Кроме прочего, к ним отнесена «неотложная необходимость в связи с возникновением особых экономических или социальных обстоятельств». Но что такое эти «обстоятельства» закон, равно как и другие действующие нормативные акты, объяснения не дает.
С. Оберкович не берется прогнозировать, как чиновники будут трактовать этот пункт. Но, можно предположить, что такие обстоятельства у нас будут возникать ежедневно. А. Стоянов считает, что основания применения процедуры в новой редакции закона можно трактовать как «если очень нужно – то можно». И это непременно будет использовано не чистыми на руку чиновниками.
Потом посмотрим
Еще одно новшество – расширение возможностей переиграть тендерные условия уже после подписания договора. Действующее законодательство предусматривает единственное обстоятельство, при котором могут быть изменены условия договора – сокращение объемов закупки. Согласно же новому закону такими условиями также могут быть изменение цены товара (если это не приведет к увеличению суммы договора), увеличение срока действия договора и выполнения его обязательств в случае объективных причин и прочее. То есть, у сторон остаются возможности для маневров даже после подписания договора.
Кроме того, в действующем законе изменение любых условий договора, будь то существенные условия или несущественные, предусматривает прохождение процедур закупки «заново». Законом в новой редакции предлагается возможность изменения существенных условий договора о закупке без дополнительных процедур, правда - незначительно. «Удобная новация избавит от необходимости возвращаться к началу процедуры каждый раз, когда вы хотите, например, немного продлить срок действия договора в определенных случаях», - говорит А. Стоянов. При этом, несущественные условия можно изменять как угодно и без прохождения конкурсных процедур.
Не будет способствовать прозрачности госзакупок и сужение перечня подлежащей обнародованию информации. В частности, в этот перечень не будут входить результаты закупки, предварительной квалификации, информация об одностороннем расторжении договора о закупке. Также, отменяется обязанность публиковать объявление о «крупной» закупке на английском языке. А это, по мнению Артема Стоянова, может привести к тому, что заказчика не услышат «нежелательные» продавцы, в том числе нерезиденты.
Кому война, а кому – мать родна
Очевидно, что нововведения не будут в должной мере способствовать эффективному использованию государственных денег, которых и без того не хватает. Оставлены все возможности для дерибана средств чиновниками высокого ранга. А речь может идти о десятках миллиардов гривен. По данным портала «Государственные закупки Украины», в 2010 году тендеры охватили около 42% средств госбюджета Украины (более $16 млрд). По процедурам закупки у одного участника в прошлом году было совершено около 30% закупок (средний показатель в ЕС – 10-12%). Эксперты отмечают, что в закупках Украины ежегодно неэффективно тратится около $9 млрд. Это обусловлено как несовершенством законодательства, так и отсутствием надлежащего контроля за проведением тендеров.
«Шансы «рядового» производителя товаров, работ, услуг стать победителем конкурса или же «единственным участником» через призму нововведений выглядят так же сомнительно, как и ранее», - говорит А. Стоянов. А вот шансы власть имущих откусить от государственного пирога, похоже, повышаются.
