Представьте, что вы пытаетесь описать фабулу мексиканского «мыла» после просмотра одной-единственной серии, ну, скажем, 257-й. Не зная, откуда есть пошла Хуанита, и кто кому — Педро, вы гарантированно не разберетесь в хитросплетениях режиссерского замысла. Ваше повествование будет незатейливым пересказом, любительской черно-белой фотографией одного фрагмента гигантской мозаики, состоящей из сотен тысяч элементов.
Именно так порою выглядели мнения экспертов, пытавшихся дать оценку принятому Верховной Радой пакету документов, касающихся особенностей местного самоуправления на неконтролируемых Киевом территориях Донбасса.
Подозрительное игнорирование предыстории не позволяет не только прагматично оценивать смысл одобренных парламентом актов, но и хладнокровно прогнозировать последствия их возможного применения.
Итак, на вечернем заседании ВР приняла три связанных между собой документа — Закон «О внесении изменений в статью 10 Закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и два постановления — «Об определении отдельных районов, городов, поселков и деревень Донецкой и Луганской областей, в которых устанавливается особый порядок местного самоуправления» и «О признании отдельных районов, городов, поселков и деревень Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями».
Чтобы понять, что именно обрело букву закона и почему, необходимо вернуться хотя бы на несколько «серий» назад.
Конкретно — в июнь прошлого года. Именно тогда был обнародован «план Порошенко», предполагавший децентрализацию власти в регионе (в том числе и путем внесения изменений в Конституцию); меры по дополнительной защите русского языка; проведение досрочных местных и парламентских выборов; согласование назначения руководителей государственных администраций с представителями Донбасса; создание рабочих мест в регионе и восстановление инфраструктуры. Но — после разоружения незаконных вооруженных формирований, отвода иностранных войск и вооружений, освобождения админзданий и восстановления контроля над границей.
Порошенко позиционировал себя как «президент мира» и потому должен был предложить некий мирный план, который можно было бы показать не только общественности, но и Западу, не желавшему эскалации и не торопившемуся выделять необходимые для украинской экономики средства. То, что план невыполним (так как очевидно противоречил замыслам Москвы и планам сепаратистов), на Банковой понимали, — это был ритуальный шаг.
Люди из окружения украинского президента, с которыми доводилось обсуждать «план Порошенко» убеждали тогда: Главковерх готов к силовому решению вопроса. Но необходимо пройти путь до конца: показать готовность к мирному урегулированию — убедить Запад в несговорчивости противоположной стороны — перейти к активной военной фазе. При этом «план Порошенко» мог быть реализован, но после военного освобождения неконтролируемых Киевом территорий и рассматривался как возможный механизм послевоенного умиротворения мятежного региона.
Обращаем внимание: назначение Гелетея и Муженко, картинное освобождение Краматорска и Славянска состоялись уже после обнародования мирного плана Порошенко. В июле прошлого года источники в АП утверждали: министр обороны и начальник Генштаба убеждали Главковерха, что у ВСУ хватит сил и средств для военного разрешения конфликта в Донбассе. Насколько можно судить, план состоял в постепенном выдавливании противника к госгранице, установлении последовательного контроля над освобождаемыми территориями и полномасштабном окружении Донецка и Луганска. Такой вариант президенту нравился. Безусловно, смущал российский фактор. Но те же источники в АП убеждали: президент хоть теоретически и допускает, но не верит в полноценное вторжение и масштабное участие частей ВС РФ в боевых действиях. А с наемниками и разлагающимися изнутри бандами сепаратистов военные обещали справиться. «Президент готов воевать, и верит в скорую победу», — убеждали меня собеседники. Шутили, что парад в честь Дня независимости</a> запланирован не только в Киеве, но и в Донецке. Или не шутили?
24 августа, когда Главковерх, министр обороны и начальник Генштаба любовались на Крещатике колоннами техники, переброшенные через границу российские войска приступили к полномасштабному окружению Иловайской группировки</a>. (Участие частей ВС РФ в боях с украинскими силовиками неоднократно подтверждалось, обнародованная на днях видеозапись допроса бойцами батальона «Донбасс» военнослужащих 6-й отдельной танковой бригады и 31-й отдельной десантно-штурмовой бригады — лишь одно из доказательств).
26 августа, когда положение украинских войск стало критическим, Петр Порошенко встречается в Минске с Владимиром Путиным. О деталях переговоров было известно немного, но после возвращения глав государств в свои столицы в прессу попадает информация о возможных скорых переговорах с участием глав государств, международных посредников и представителей т.н. «ДНР» и «ЛНР». В качестве места их проведения называется Минск. Ранее было принято решение о проведении в белорусской столице переговоров в формате ОБСЕ—Россия—Украина, где должны были обсуждаться вопросы о полноценном допуске зарубежных экспертов к месту крушения «Боинга», обмене пленными и уточнении характера работы ОБСЕ. Теперь уточнялись не только состав участников, но и повестка дня. Вслух заговорили не о временном прекращении огня, а о долгосрочном перемирии и готовности Киева идти на серьезные уступки ради приостановки масштабных боевых действий.
1 сентября в Минске в ходе заседания трехсторонней контактной группы представители т.н. «ДНР» и «ЛНР» впервые заговорили о своей готовности оставаться частью единой Украины. В ответ на особый политический и экономический статус.
3 сентября, когда наша группировка уже была разгромлена, а обещанный «коридор» превратился в братскую могилу для сотен украинских бойцов, состоялся телефонный разговор между Порошенко и Путиным. В тот же день президент РФ заявил, что у него есть план мирного урегулирования конфликта в Донбассе. Влиятельный украинский политик, разговаривавший в те дни с президентом, на условиях анонимности сообщил: «Готовится закон об «особом статусе». Ищут приемлемую форму, чтобы не выглядело как капитуляция. Нужна передышка. Не помню Петра Алексеевича таким растерянным…»
5 сентября в Минске был подписан</a> «Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана Президента Украины П.Порошенко и инициатив Президента России В.Путина».
В пункте 3 протокола значилось — «Провести децентрализацию власти, в том числе путем принятия Закона Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (Закон об особом статусе).
Закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» был принят 16 сентября, что называется «через колено». С нарушениями регламента и процедуры. В закрытом режиме. СМИ цитировали обращение Порошенко к депутатам: «Эти законы необходимо принять. Если этого не сделать — война продолжится и в этом будет виноват каждый из вас лично». В скорую победу, надо думать, уже никто не верил.
Накануне голосования президента пытались переубедить. Отдельные представители депутатского корпуса предлагали два варианта. Радикальный — ввести военное положение и начать полномасштабное отражение фактической агрессии. Компромиссный — объявить отторгнутые территории временно оккупированными, немедленно приступить к фактической делимитации условной административной границы и ее укреплению. Как вариант — ввести особый порядок самоуправления на освобожденных, а не на оккупированных территориях для стимулирования местного населения. Но, ни в коем случае, не брать на себя безумных политических и неподъемных экономических обязательств в отношении территорий, которые невозможно контролировать.
Обязательства были и вправду масштабные — Закон «Об особом порядке» предполагал «право языкового самоопределения»; право органов самоуправления, исполнительных органов и территориальных общин самостоятельно заключать договоры о приграничном сотрудничестве с административно-территориальными единицами Российской Федерации; особый порядок назначения руководителей судов и органов прокуратуры, предусматривающий «участие органов местного самоуправления»; создание так называемой «народной милиции»; специальный режим финансирования «отличный от общего экономического режима»; обязательство о «создании новых рабочих мест, восстановлении инфраструктуры, переориентации промышленного потенциала; <br> привлечение инвестиций и кредитов» (установив при этом, что расходы на господдержку являются защищенными статьями Госбюджета). Другой, «смежный» закон, принятый в то же время («О недопущении преследований…» освобождал от уголовной ответственности сепаратистов и участников незаконных вооруженных формирований. При условии, что данные лица сдали государственным органам оружие и боеприпасы, освободили административные здания и выпустили на волю заложников. Амнистия не распространялась на лиц, совершивших тяжкие преступления.
Банковая объясняла свою сговорчивость бесхитростно:
— воевать не готовы, нужна передышка; соберемся с силами — еще повоюем;
— на принятии подобных законов настаивают Запад и, в первую очередь Берлин, заинтересованные в замораживании; без политической и финансовой поддержки ЕС И МВФ наша экономика не выдержит;
— Россия давит и у нее есть инструменты для давления; но Минские соглашения вынудят ее брать на себя часть ответственности, а нарушение договоренностей может привести к более масштабным санкциям;
— нужно выиграть время, чтобы начать реализацию реформ;
— Закон «Об особом порядке» все равно не будет исполняться, в него заложены «ловушки».
О «ловушках». Закон «Об особом порядке» предусматривал проведение 7 декабря на неконтролируемых территориях местных выборов, на которые (как считали в Киеве) Москва и сепаратисты не пойдут. Кроме того к нему должен был прилагаться список территорий, где будет применяться «особый режим самоуправления».
Выборы не состоялись. Список территорий Рада не утвердила. А потому закон, хоть и принятый, подписанный президентом и обнародованный, не применялся.
Но то, что украинская власть рассматривала как «ловушку» для противника, оказалось «ловушкой» для нее. Законом «Об особом режиме…» теоретически подразумевалось, что новые полномочия обретают силу после новых местных выборов на отторгнутых территориях. Но четкая смысловая и временная привязка отсутствовала. Более того — в заключительных положениях было записано черным по белому «Закон обретает силу со дня его опубликования». В ноябре Совбез рекомендовал президенту отменить закон, но сделано это не было. С осени прошлого года закон в официальной базе законодательства был снабжен пометкой «чинный». Все это время он был действующим, просто не применялся.
Итак, «Минск-1» подавался Банковой как компромисс, необходимый для передышки. А передышка нужна была для запуска реформ и усиления военной мощи. Получилось? Оценивать глубину военной мысли при планировании военных операций последних месяцев предлагаю читателю самостоятельно. Оценивать насколько мы продвинулись в реализации реформ с сентября — тоже.
Расчет на то, что после «первого Минска» Москва будет вести себя осторожнее, не оправдался. Расчет на то, что «Минска-1» будет достаточно для получения долгожданного кредита от МВФ — тоже.
А потом было наступление на ДАП и Дебальцево, и возник «Минск-2». Понадобилась новая передышка… Все повторилось с абсолютной точностью. Потеря времени, потеря инициативы, потеря территорий. Невосполнимые людские потери.
Только на этот раз с особым цинизмом от нас письменно потребовали сделать то, что мы уже не просто пообещали, а записали в законе. Но не выполнили. Потому что не собирались. И потому что попросту не могли. Мы же выигрывали время. А для чего?
И если в документах «Минска-1» было абстрактное упоминание об абстрактном законе, то в документах «Минска-2» фактически цитировались нормы уже принятого, действующего закона. О языке, амнистии, народной милиции, трансграничном сотрудничестве etc. И устанавливались конкретные временные рамки — до какого срока что Киев обязан выполнить. В том числе — отводилось не более 30 дней на законодательное закрепление списка территорий с особым режимом самоуправления, который Киев «забыл» составить в прошлом году. В чем подвох? После обнародования этого списка действующий закон де-факто можно применять. Несмотря на то, что он противоречит Конституции, не признающей никаких особых статусов. Несмотря на то, что в Киеве могли считать точкой запуска закона новые местные выборы. Ведь в Москве и самодельных «новоросских» столицах могут считать иначе — прямой, железобетонной связи между новыми выборами и новыми полномочиями в законе не наблюдалось.
То, что произошло в Раде 17 марта, было попыткой исправить собственную прежнюю ошибку. С одной стороны — обязательства, взятые на себя в Минске. С другой, — понимание, что никакие нормальные выборы на расширяющих свою территорию т.н. «ДНР» и «ЛНР» нереальны, а обеспечивать «защищенное финансирование» сепаратистского края физически невозможно и политически преступно.
Единственный выход — ставить новые «ловушки». Одновременно с перечнем территорий парламент принял изменения к Закону «Об особом режиме…», в котором наконец-то, в марте 2015-го, а не в сентябре 2014-го, напрямую предусмотрел, что:
— новые правила самоуправления отдельные территории приобретают только после внеочередных местных выборов;
— выборы проходят по украинским законам в соответствии с требованиями ОБСЕ и Бюро демократических инициатив и прав человека;
— кампания проходит только после вывода всех НВФ, наемников и вооружений с территории Украины.
То есть ставились заранее невыполнимые для той стороны условия. Разумно? В безвыходной ситуации — да. Но разумнее было не загонять себя в тупик с самого начала.
Имел украинский парламент право вносить изменения в закон? А кто его может ограничить в этом праве? Но этим шагом Киев дал повод Москве упрекать себя в нарушении договоренностей «Минска-2».
И вопрос не в том, кто прав. А в том, посчитает ли это нарушением фактический гарант соглашений — Берлин. А от позиции Меркель во многом зависит, насколько долгой окажется очередная передышка. Явно не последняя.
О Западе — чуть позже. А пока два слова о третьем документе — постановлении «О признании отдельных районов, городов, поселков и деревень Донецкой и Луганской областей временно оккупированными территориями». Его неоправданно горячо комментируют, хотя его PR-нагрузка, мягко говоря, сильно уступает смысловой.
Во-первых, соседство словосочетаний «временно оккупированные территории» и «особый порядок местного самоуправления» выглядит диковато. Во-вторых, если они оккупированы, то почему это не обозначить прямо в законе (уж коли в него все равно вносились изменения), чем определять их статус в отдельном постановлении. В-третьих, в проект постановления была внесена поправка, согласно которой отдельные территории Донбасса считаются «временно оккупированными (…) до момента вывода всех незаконных вооруженных формирований, Вооруженных сил Российской Федерации, их военной техники». Однако в тексте постановления на сайте ВР еще вчера эта поправка почему-то отсутствовала. Допустим, техническая неувязка. Но (и это в-четвертых) в тексте измененного закона «Об особом режиме…» упоминания о Вооруженных силах Российской Федерации, их военной технике нет. Только НВФ, боевики и наемники. Неувязка, однако.
Но это деталь. К сожалению, произошедшее на прошлой неделе в парламенте трудно назвать принципиально важным или принципиально новым. Принятое 17 марта — всего лишь слабый отголосок принятого ранее. Запоздалая работа над прежними ошибками. Попытка освободиться от невыполнимых обязательств. Фиксация нежелания (к счастью) идти на поводу у врага и неумения (увы) навязать ему собственную повестку дня.
«Воевать не хотите, мириться не умеете, деньги просите, реформы не проводите. Требуете ужесточения санкций, а сами их не вводите. Стоит ли вменять той же Меркель в вину, что она не хочет влезать в третью мировую ради страны, у которой такая власть? «, — процитировал откровения западного дипломата один из депутатов коалиции.
Чего стоит Киеву ждать от Запада?
Долгожданный транш от МВФ наконец-то получен — и это единственный осязаемый результат «Минска-2». Говорить о перемирии как о достижении язык не поворачивается. И не только потому, что происходящее сейчас трудно назвать полноценным перемирием — люди продолжают гибнуть. Беда в другом — потеря Дебальцево, смерть большого количества людей в окружении случилась уже после «Минска-2». А, следовательно, заявленная цель — предотвращение гибели людей, — не достигнута.
Запад — Берлин и Брюссель, по сути, закрыли глаза на фактическое грубое нарушение договоренностей. И закрывают глаза на игнорирование боевиками обязательств по отводу тяжелого вооружения. Ужесточение санкций обещают в случае «дальнейшей эскалации». А что сие означает? «Если будет осуществлена попытка захвата Мариуполя</a>…» То есть Дебальцево можно, а Мариуполь нет? Возможный захват Песков, Авдеевки, Станицы Луганской или, скажем, Артемовска — это эскалация или нет?
У Берлина и Брюсселя нет другого плана разрешения конфликта кроме «минского формата». У Киева, похоже, нет никакого. Поэтому Берлин так цепляется за «Минск», а Киев — за Берлин. Остаться один на один с Москвой страшно. Тем более что Обама оказался близким по духу Петру Алексеевичу. Такой же «президент мира».
Стоить ли упрекать Запад? Нет. Это не война Обамы и не война Меркель. У них другие интересы, естественным образом не всегда совпадающие с украинскими.
Канцлер Германии, в действительности сделавшая для Украины меньше чем нам хотелось бы, но больше, чем Киев рассчитывал год назад, заинтересована в замораживании конфликта. Любой ценой.
В Европе так думают многие. И не только потому, что никому не нужна полноценная Третья Мировая. Но и по более приземленным соображениям. ЕС страдает от санкций не меньше чем Россия. Ищет повода их ослабить. В идеале — отменить. «Минский формат» такой повод предоставляет. В этом интересы многих европейских столиц совпадают с интересами Москвы. Но не с нашими. Ибо «заморозка», сопровождаемая «закрыванием глаз» развязывает руки Путину.
Чтобы продлить жизнь мертворожденному «Минску» на Западе готовы закрывать глаза на атаки боевиков. И на попытку Киева уйти от фактического выполнения минских соглашений.
Нам не стоит рассчитывать на полномасштабное кредитование и полноценное политическое заступничество, пока реформы не станут осязаемыми. Нам не стоит рассчитывать в ближайшее время на поставку летальных вооружений. Пока Киев не продемонстрирует готовность полноценно воевать. Нам не стоит рассчитывать на миротворческий контингент пока в Киеве не появится собственный план мирного урегулирования (если уж выбрали «президента мира»), а не вариации на тему планов Путина и Меркель. Максимум на что может пока рассчитывать Киев — расширение миссии ОБСЕ до тысячи, уточнение ее функций, начало переговоров с Москвой о возможном допуске «миссионеров» к мониторингу границы. Еще неплохо было бы (с учетом реалий) пересмотреть инструкции сотрудников миссии ОБСЕ. Им запрещена работа в ночное время. И потому подавляющая часть фактических нарушений режима прекращения огня ими не фиксируется: ночью боевики стреляют из гаубиц, а ОБСЕшники спят…
Если все будет как всегда, если украинская власть не предпримет вразумительную попытку превратиться из объекта в субъект, из жертвы в труженика и воина… Будет новый «Минск», новая «передышка», новые «ловушки». Новая эффектная, но от того не менее тошнотворная болтовня вместо твердых поступков. Новые потери. Времени. Территорий. Доверия. Людей.
Страну потерять не дадим.
