11 октября 2016 Кабинет министров объявил конкурс на занятие должностей государственных секретарей в восьми министерствах. В ноябре Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы проведет конкурсный отбор на эти должности и представит правительству победителей для их назначения. До конца года, в соответствии с Законом о государственной службе, должны быть назначены государственные секретари во всех министерствах, а также государственный секретарь Кабинета министров Украины и его заместители.
Собственно, и само принятие нового Закона о государственной службе, и его внедрение в практику должны воплотить в жизнь надежды экспертов на то, что государственное управление в Украине будет развиваться по европейскому сценарию, обеспечивать устойчивое и динамичное развитие общества, реализацию гражданами их прав.
Введение должностей государственных секретарей министерств является одним из важнейших элементов реформы государственной службы. Государственный секретарь министерства будет высшим должностным лицом из числа государственных служащих министерства, подотчетным и подконтрольным министру. Он будет обеспечивать деятельность аппарата министерства, стабильность и преемственность в его функционировании, обеспечивать пути реализации инициатив министра, организовывать текущую работу, связанную с осуществлением его полномочий.
К введению должностей государственных секретарей мы шли не один год. Впервые они были предусмотрены Концепцией административной реформы еще в 1998 году. Кто же такие государственные секретари, насколько нужны эти чиновники в наших министерствах, и как этот институт будет способствовать повышению эффективности отечественной системы государственного управления?
Зачем министерствам государственные секретари?
Введение этих должностей связано с необходимостью разграничить политические и административные функции в руководстве министерством, устранить проблемы загруженности министров решением повседневных административных вопросов.
Можно привести как минимум пять доводов в подтверждение необходимости этих должностей.
Во-первых, министр, возглавляя соответствующую сферу государственной политики, должен сосредоточиться на важнейших для страны вопросах: выборе наилучшей стратегии развития соответствующей сферы, формировании на ее основе государственной политики и воплощении ее в жизнь путем проведения реформ или других мероприятий. Он не должен тратить время на решение таких вопросов, как кадровые назначения в аппарате министерства, его содержание и функционирование. Собственно, государственный секретарь должен разгрузить министра, освободив его от второстепенных дел.
Во-вторых, государственные секретари, будучи государственными служащими, то есть беспристрастными, политически нейтральными профессионалами, должны обеспечить рост профессионализации государственной службы в целом. Они должны не только выполнять поручения министра, но и занимать активную управленческую позицию — предупреждать министра о возможных негативных последствиях, предлагать ему альтернативные варианты решения проблем. То есть активно инициировать совместную работу для улучшения положения дел в сфере ответственности министерства.
В-третьих, деятельность государственных секретарей в министерствах поспособствует обеспечению паритетности политических инициатив министров и интересов общества на принципах законности. То есть государственный секретарь не должен слепо выполнять любое поручение. Он должен быть помощником министра в исполнении законных инициатив, направленных на удовлетворение общественного интереса, и одновременно — первым предупреждать министра о несоответствии его указаний законам, государственной политике правительства или общественным интересам в целом. Это должно положительно сказаться на уменьшении проявлений коррупции, поскольку для реализации каких-либо незаконных, в том числе коррупционных, сделок министру теперь придется «вступать в преступный сговор» с государственным секретарем своего министерства.
В-четвертых, наличие стабильно работающего государственного секретаря должно обеспечить стабильность всего аппарата министерства, способствовать накоплению его профессионального потенциала и сохранению институциональной памяти. Эффективно работающий аппарат министерства, то есть организационно объединенная совокупность структурных подразделений и должностей, обеспечивающих деятельность министра, а также выполнение возложенных на министерство задач, формируется годами. Именно государственный секретарь, оставаясь в должности даже при смене правительства, будет заботиться о том, чтобы смена министра не повлекла дестабилизации работы министерства. В этом заключается сохранение институциональной памяти органа власти как действенного инструмента и залога эффективности функционирования государственного аппарата в целом. Это означает, что в случае смены главы министерства административная работа в нем не будет начинаться каждый раз как бы с чистого листа, наоборот, накопленный профессиональный опыт и знания государственных служащих и в дальнейшем будут применяться без траты времени на наработки уже известного или повторения допущенных ранее ошибок.
Ну и, в-пятых, эффективность института государственных секретарей уже подтверждена многолетним европейским опытом функционирования публичной администрации, а также экономическим ростом государств, в которых он был введен. Фактически в Европейском Союзе нет стран, где правительства были бы организованы на каких-то иных принципах, а не на разграничении функций и сотрудничества политически назначаемых министров и постоянно работающих государственных служащих, возглавляемых государственным (генеральным, постоянным...) секретарем или директором. А значит, мы можем и должны использовать проверенные наработки, уже зарекомендовавшие и оправдавшие себя.
Тем, кто не помнит, напомним, что в Украине уже были государственные секретари.
Действительно, сам термин «государственный секретарь министерства» не нов для Украины. Политики и государственные служащие помнят, как в 2001–2003 гг. этот пост пытался ввести президент Л.Кучма. Но при этом часто забывают, что тогда это делалось в других целях и совсем по-иному. Первый опыт реализации идеи разграничить политические и административные функции и полномочия министров и государственных секретарей действительно не был успешным. А причина в том, что из рекомендаций экспертов по вопросам административной реформы позаимствовали только название новой должности — «государственный секретарь». Все остальное — способ их назначения, определение полномочий, ответственности — совершенно не соответствовало традициям европейских правительств и происходило крайне противоречиво. Хотя саму идею ввести такую должность тогда считали прогрессивной и поддерживали специалисты-управленцы.
К сожалению, в 2001 г. идея разграничения политических и административных функций министра и государственного секретаря воплощалась в жизнь непоследовательно. Государственный секретарь получил тогда целый ряд политических полномочий — в частности, исполнял обязанности министра в случае его отсутствия, участвовал в заседаниях правительства, хотя функции государственного секретаря должны быть чисто административными. Поэтому в некоторых министерствах возникло бы «двоевластие» министра и государственного секретаря, они бы часто конфликтовали. Порядок назначения государственных секретарей также имел политическую окраску — государственные секретари назначались в том же порядке, что и министры, — президентом Украины. Фактически это делалось для усиления контроля президента над правительством. К тому же в разных министерствах к распределению функций между министром и государственным секретарем подходили по-разному. Были примеры, когда министр брал на себя функции контроля аппарата, а государственный секретарь представлял министерство в парламентских мероприятиях.
Тогда должность просуществовала два года. Но ее ликвидация не означала, что государственный секретарь не нужен отечественном государственному управлению. Проблема заключалась в том, что введенная модель не в полной мере отвечала самой идее, в нее заложенной.
После отмены в 2003 г. института государственных секретарей практика государственного управления и далее подтверждала необходимость таких должностей. Поэтому вернуться к институту государственных секретарей попытались, когда была введена должность заместителя министра—руководителя аппарата. Этот чиновник, осуществляя руководство аппаратом и имея статус государственного служащего, одновременно был и заместителем министра-политика, а потому не мог оставаться в должности при новом министре. Законом Украины «О государственной службе» в 2015 году были внесены изменения в Закон «О центральных органах исполнительной власти», которыми вместо должности заместителя министра—руководителя аппарата введена должность государственного секретаря министерства, определены требования к этому должностному лицу, порядок его назначения, задачи и полномочия.
Кто сегодня может стать государственным секретарем министерства и как его назначать?
Отбор кандидатуры на должность государственного секретаря министерства осуществляется по результатам конкурса, объявленного правительством и проводимого в соответствии с законодательством о государственной службе. Назначает государственного секретаря Кабинет министров Украины по представлению Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы сроком на пять лет, с правом повторного назначения.
В первой волне объявлены конкурсы на занятие вакантных должностей государственных секретарей Министерства аграрной политики и продовольствия Украины, Министерства внутренних дел Украины, Министерства экологии и природных ресурсов Украины, Министерства экономического развития и торговли Украины, Министерства энергетики и угольной промышленности Украины, Министерства инфраструктуры Украины, Министерства информационной политики Украины, Министерства культуры Украины. Правительством определены условия проведения конкурса на занятие указанных должностей.
Кандидатом на должность государственного секретаря министерства может быть гражданин Украины, имеющий высшее образование, общий стаж работы не менее семи лет, включая опыт управленческой работы не менее трех лет, знающий законодательство, в частности Конституцию Украины, законы «О государственной службе», «О предотвращении коррупции», «О Кабинете Министров Украины», «О центральных органах исполнительной власти», обладает профессиональными знаниями.
Однако одних профессиональных знаний недостаточно. Претенденты должны иметь менеджерские и лидерские навыки стратегического планирования, постановки целей, приоритетов и ориентиров; уметь работать с большим объемом информации, выполнять одновременно несколько задач, вести деловые переговоры, достигать конечных результатов. Требованием является и умение принимать эффективные решения, осуществлять эффективную коммуникацию и проводить публичные выступления, налаживать партнерское взаимодействие. Не менее важно уметь формировать план изменений и улучшений, управлять изменениями и реакцией на них, оценивать эффективность изменений, владеть навыками управления организацией и персоналом, публичными финансами, работать в условиях электронного управления.
Лидер должен уметь распознавать потенциал и возможности организации и ее сотрудников, нацеливать их на достижение поставленных задач. При этом между лидерством в государственном и частном секторах существует разница. Быть лидером на государственной службе сложнее, поскольку необходимо служить обществу и государству, работая с политиками, признавая их первенство в определении государственной политики и принятии политических решений. При этом важно оставаться политически беспристрастным.
Правительство определило и личностные компетенции претендентов на должность государственного секретаря: принципиальность, решительность и требовательность при принятии решений; настроенность на служение обществу, защиту национальных интересов; системность; инновационность и беспристрастность; самоорганизацию и саморазвитие; умение работать в стрессовых ситуациях.
То есть человек, который будет назначен на должность государственного секретаря министерства, должен быть не только профессиональным, но и наделенным соответствующими личностными качествами.
Чем эта должность будет отличаться от должности министра?
Министр руководит министерством в целом. Введение должности государственного секретаря не означает, что министр не будет осуществлять такого руководства. Его главная задача — формировать политику, инициировать и проводить в жизнь реформы. Он является членом правительства, принимает решение о «политических назначениях» (вносит предложения по своим заместителям, формирует патронатную службу), представляет министерство как орган власти в отношениях с другими органами государственной власти, прежде всего с парламентом, издает нормативные акты министерства.
Государственный секретарь министерства должен организовывать работу аппарата министерства; обеспечивать подготовку предложений по выполнению задач министерства и подавать их на рассмотрение министру; готовить и подавать министру для утверждения план работы министерства, отчитываться о его выполнении; по согласованию с Министерством финансов утверждать штатное расписание и смету министерства; в порядке, предусмотренном законодательством о государственной службе, назначать на должности и увольнять с должностей государственных служащих аппарата министерства, присваивать им ранги государственных служащих, принимать решения об их поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности; представлять министерство как юридическое лицо в гражданско-правовых отношениях и др. На время отсутствия государственного секретаря министерства или невозможности осуществления им своих полномочий по другим причинам его обязанности будет исполнять один из руководителей структурных подразделений аппарата министерства — в идеале лучше, чтобы это был руководитель секретариата министерства.
Государственный секретарь будет оказывать влияние на аппарат министерства, но будет зависим от министра. Если государственный секретарь не будет внедрять его политику, он будет уволен по инициативе правительства и с согласия Комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы.
Несмотря на различную по своей природе направленность функций (политические и административные), министр и государственный секретарь должны выстраивать конструктивные отношения на основе взаимопомощи и взаимоуважения, находить взаимопонимание, общий язык, а не конкурировать между собой. Государственный секретарь не должен оставаться в стороне от коммуникации министра с руководителями структурных подразделений, ведь он ответствен за обеспечение функционирования министерства. Это будет повышать институциональную способность министерства, то есть способность этой государственной структуры эффективно выполнять возложенные на нее функции.
От чего будет зависеть эффективность введения должностей государственных секретарей министерств?
Для того чтобы реформа государственного управления была успешной, способствовала реальным изменениям в различных отраслях и сферах общественной жизни, введение должностей государственных секретарей министерств должно сочетаться с рядом других ключевых реформ.
Нужно продолжать реформу организации работы министерств. В Верховную Раду Украины подан законопроект №4526д «О внесении изменений в некоторые законы Украины в связи с принятием Закона Украины «О государственной службе», в частности — в Закон Украины «О центральных органах исполнительной власти». Законопроектом предусмотрено более полное и корректное разграничение полномочий министров и государственных секретарей. Надеемся, что парламентарии поддержат его как можно скорее.
Например, министр должен утверждать структуру аппарата министерства по представлению государственного секретаря министерства и иметь право отменять полностью или в отдельной части приказы государственного секретаря министерства. Предлагается законодательно закрепить положение о том, что государственный секретарь руководит аппаратом министерства. При этом законопроектом предусмотрено полномочие государственного секретаря министерства утверждать Положение о структурных подразделениях аппарата министерства.
Особое значение для качества государственного управления имеет эффективность анализа государственной политики и стратегического планирования. Анализ государственной политики должен быть основательным и постоянно совершенствоваться. Формирование государственной политики, в частности стратегическое планирование, должно быть качественным, поскольку определяет, насколько результативно реализуется государственная политика. Нужно учитывать, что эффективное формирование политики является важным и на политическом, и на административном уровне.
Необходимо повысить стратегическую способность Кабинета министров Украины, совершенствовать систему стратегического планирования, провести его мониторинг и оценку, совершенствовать методологию формирования государственной политики, включая оценку качества нормотворческой работы, ввести электронную систему управления документами. Эти задачи содержит недавно одобренная правительством Стратегия реформирования государственного управления Украины на 2016–2020 годы. Повышение эффективности и способности правительства к реализации государственной политики достигается, в том числе, и передачей отдельных полномочий Кабинета министров Украины соответствующим министерствам и другим центральным органам исполнительной власти. Члены Кабинета министров Украины сосредоточены на стратегически значимых вопросах, решение которых требует координации государственной политики в различных областях на самом высоком уровне.
Необходимо определить четкие единые требования и методологию подготовки программных и стратегических документов государственной политики (анализ положения дел, определение проблем, требующих решения, подготовка альтернативных вариантов решения проблем; оценки воздействия, определение критериев эффективности, консультации с общественностью и заинтересованными сторонами; определение сроков отчетности; процедура обновления).
Кроме того, что нужно четко определить миссию, сферы ответственности, функции и задачи министерств, должна измениться и структура аппарата министерства путем укрупнения департаментов, которые должны отвечать за формирование и реализацию политики в отдельных частях сферы полномочий или в подотраслях. Планируется урегулировать основные принципы деятельности структурных подразделений аппарата министерства. В действующем Законе «О центральных органах исполнительной власти» эта норма отсутствует. Должно быть определено, что структурными подразделениями аппарата министерства являются департаменты и секретариат. Департамент создается для обеспечения выполнения задач министерства, составляющих отраслевую или функционально обособленную часть сферы полномочий министерства. А секретариат — это совокупность структурных подразделений аппарата министерства, осуществляющая организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности министерства. В структуре департаментов и секретариата могут образовываться структурные подразделения, критерии формирования которых будет определять Кабинет министров Украины. Типовую структуру аппарата министерства и требования к ее формированию должно определить правительство.
Надеемся, что усовершенствованная организационная структура министерств обеспечит качественно новый уровень формирования и осуществления государственной политики.
Еще одним, не менее важным фактором, который станет дополнительным гарантом успешности реформы, является надлежащий уровень оплаты труда государственных секретарей. Правительство определило условия оплаты их труда: должностной оклад (12 061 гривня), надбавка к должностному окладу за ранг, надбавка не менее 50% за интенсивность труда; надбавка не менее 50% за выполнение особо важной работы; другие надбавки, доплаты и премии — в соответствии с Законом Украины «О государственной службе». Таким образом, заработная плата государственного секретаря министерства составит более 30 тыс. грн в месяц. Конечно, достойная заработная плата будет способствовать повышению престижа государственной службы и авторитета государственной власти только тогда, когда эффективность и результаты их деятельности будут положительно оцениваться и обществом.
Итак, надеемся, что введение института государственных секретарей министерств поспособствует достижению цели реформы государственного управления, а именно — построить прозрачную систему государственного управления, создать профессиональную государственную службу, обеспечить эффективность ее работы. Однако эта надежда имеет шанс оправдаться только тогда, когда и власть, и все общество очень ответственно отнесутся к комплексному реформированию исполнительной власти Украины.
