Государственная служба – это один из важнейших факторов успешного проведения политических, экономических и социальных реформ. Именно в переходный период развития общества качество функционирования государственной службы существенно влияет на становление демократии, развитие рыночной экономики, процессы интеграции и независимости. От качества государственной службы зависит эффективность создания и выполнения законов, в чем мы можем убедиться, прочитав о положительном мировом опыте государственного реформирования (реформы Шарля де Голля во Франции, Конрада Аденауэра и Людвига Эрхарда в ФРГ, Хуана Карлоса I в Испании и т. д.).
Эффективное преобразование в правовое государство невозможно без профессиональной и политически нейтральной государственной службы. Именно такую сейчас планируется создать, приняв новый Закон «О государственной службе». Напомним, что в 2011 г., при президенте Януковиче уже был принят Закон «О государственной службе» 4050-VI, но его вступление в силу неоднократно откладывалось. Он должен был вступить в силу 1 января 2015 г., но со слов авторов нового проекта, вместо него до конца текущего года будет принят абсолютно новый закон, который разработан при непосредственном участии членов экспертно-консультативного совета по вопросам реформирования государственной службы при Национальном агентстве Украины по вопросам государственной службы, в состав которой входят ученые Национальной академии государственного управления при Президенте и Киевского национального университета им. Т. Шевченко, а также представители общественных инициатив. Как заявил на днях заместитель главы администрации Президента Дмитрий Шимкив, данный проект в ближайшее время будет внесен в парламент.
Важность принятия нового Закона «О государственной службе» связана с тем, что власть в стране должна отвечать общественным ожиданиям и задачам, которые Украина взяла на себя в связи с европейской интеграцией. Безусловно, есть целый комплекс направлений, которые нуждаются в реформировании, но реформы будут успешны, лишь если они надлежащим образом конституционно обеспечены. Сегодня мы продолжаем жить по закону о госслужбе, принятому в далеком 1993 г., который совсем не отвечает реалиям жизни и тем задачам, которые должны исполнять представители власти.
Итак, в Украине должна проявиться эффективная госслужба, поскольку только те чиновники, которые компетентны, мотивированы и ориентированы на результат, могут стать исполнителями заданий, стоящих сегодня перед государственной службой. Закон «О государственной службе» 2011 г. №4050-VI не давал ответы на принципиальные вопросы и не соответствовал ожиданиям общества в отношении системы государственного управления и государственной службы.Целью авторов проекта нового закона было создание документа европейского образца, который строился бы на понятных, прозрачных принципах и отвечал лучшим европейским практикам, в т. ч. о привлечении общественности к его разработке.
Идея реформы госслужбы была поддержана всеми политическими силами, которые сегодня сформировали парламентскую коалицию, и в тексте Коалиционного соглашения одним из ключевых заданий является принятие данного закона.
Без критики не обойтись
Проект нового закона о госслужбе, безусловно, подвергнется критике и будет наталкиваться на сопротивление бюрократического аппарата, но его авторы выявили полное понимание того, что нельзя допускать компромисса – это должно стать принципиальной позицией, и те новации, которые будут содержаться в новом документе, должны демонстрировать новое качество госуправления, когда главными задачами чиновника станут удовлетворение нужд общества, предоставление качественных административных услуг, а оценка его деятельности будет строиться исключительно на профессиональных качествах и заслугах, которые он добудет в течение своей профессиональной карьеры.
В проекте тщательно выписаны механизмы и условия принятия на госслужбу. В первую очередь, он предполагает внедрение единого порядка назначения на госслужбу – исключительно через прозрачные профессиональные конкурсы. В состав их комиссий обязательно должны входить представители общественности (не менее 30%) – это должно обеспечить прозрачное проведение конкурса. Также все вакансии обязательно будут публиковаться для общественности, чтобы каждый гражданин мог узнать о проведении конкурса и на равных условиях попытаться занять должность.
Аналогично на равных условиях будут проходить конкурс госслужащие, которые хотели бы перейти на другое рабочее место или другую должность. Авторы законопроекта настаивают на том, чтобы госслужащие в Украине не имели никаких преференций в конкурсах по замещению вакантных должностей и проходили их на общих условиях с другими гражданами, которые могут и не иметь опыта в сфере госуправления, но отвечать другим требования к вакансиям, и на открытых конкурсных основаниях получить эти должности.
Что касается профессионального развития, то каждый год все госслужащие должны будут проходить профессиональное оценивание в соответствии с критериями качества для своей службы и теми заданиями, которые перед ними были поставлены, поскольку только через процедуру прозрачной оценки работы госслужащего могут развиваться его профессиональная карьера, проходить обучение, приниматься решения о его карьерном развитии и, соответственно, выдаваться рекомендации о занятии других должностей на конкурсных условиях.
Оплата труда – по итогам оценивания
По поводу оплаты труда и поощрений. Конечно, при росте требований к профессионализму госслужащих должна идти речь о мотивации, потому что вопрос зарплаты – один из ключевых. К сожалению, сейчас формируется мнение о непрестижности государственной службы, особенно среди молодежи. Не секрет, что в районных центрах госслужащий получает зарплату на уровне минимальной – 1218 грн.
Согласно новому законопроекту, премии будут выдаваться госслужащим исключительно по итогам оценки результатов их работы. Систему такой оценки, профессиональное совершенствование и оплату труда будут контролировать Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы, а также специалисты, которые будут сформированы в каждом госоргане. Также госслужащие переходят на общую систему пенсионного обеспечения, т. е. выходят на пенсию, как и все другие граждане Украины.
Сегодня практика вознаграждения на госслужбе такова, что 30% – это должностной оклад, а 70% –различные надбавки, которые, по мнению авторов законопроекта, не стимулируют госслужащих. Планируется повернуть все наоборот: чтобы 70% оплаты труда составлял должностной оклад и 30% – премиальные. Будут учреждены 2 вида премиальных: годовая премия, которая выплачивается на основе оценки эффективности работы за год, и периодические – ежемесячные и ежеквартальные вознаграждения. Все они будут выдаваться на основе оценки работы госслужащего и не будут составлять более 30% его должностного оклада.
При этом, согласно положениям законопроекта, вводятся группы оплаты труда. Их будет 9, и зарплата в каждой из них будет привязываться к минимальной зарплате в Украине, а значит, оплата труда госслужащего может повышаться только с повышением общего благосостояния страны. Формула, которая предлагается в проекте, предусматривает, что размер минимального должностного оклада на госслужбе будет составлять 2 минимальных зарплаты, т. е. 1218 грн превратятся сразу в 2500 грн.
Комментарии
Константин Ващенко, глава Национального агентства Украины по вопросам государственной службы
– Сейчас разработан принципиально новый проект закона «О государственной службе», и мы надеемся, что он будет принят до конца года. Это означает, что закон 2011 г. №4050-VI в силу не вступит. Проблемы этого Закона в том, что он не решает принципиальных вопросов и не отвечает европейским стандартам ни в части разграничения политических и административных должностей, ни в части набора или продвижения по службе госслужащих, а также в том, что касается мотивации и профессионализации госслужбы.
Проект нового закона «О государственной службе» хоть и включает позитивные моменты действующего законодательства и Закона №4050-VI, но в то же время опирается на лучшие европейские практики, учитывая мнение международных экспертов, в т. ч. программы SIGMA. Это программа, которая в системе ЕС призвана способствовать реформированию госслужбы и госуправления. Эксперты от SIGMA также проводили анализ законопроекта, и мы получили позитивную оценку относительно того, что в таком виде закон будет отвечать своему ключевому заданию – построению эффективной госслужбы.
Также одна из целей закона – деполитизация госслужбы. В проекте предусмотрен запрет на членство в партиях, который распространяется и на основателей политических партий. Также запрещено объединять госслужбу с представительским мандатом. Под запрет попадают агитация, участие в каких-либо политических кампаниях. Понятно, что все это и сделает госслужбу действительно профессией, которая, наряду с преимуществами, имеет некоторые ограничения.
Что касается конкурсного отбора на должности. Конкурсная комиссия будет в каждом министерстве и ведомстве. Для высших должностных лиц будут создана отдельная структура, которая называется «Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы», где на паритетных основаниях будут представители правительства и общественности, которые будут заниматься в т. ч. и проведением конкурсов для отбора на должности высших должностных лиц, таких как секретари министерств, руководители аппарата и пр. Собственно, одна из целей закона – обеспечить исключительно конкурсный отбор на должности, начиная от самого верха и до самого низа.
В состав конкурсных комиссий должны входить представители министерств (не менее трети) и профильных общественных организаций. К примеру, если конкурс проходит в Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины, в комиссии участвуют представители аграрных ассоциаций, а также Национального агентства Украины по вопросам госслужбы и специалисты, которые являются экспертами в вопросах подбора кадров.
Игорь Колиушко, экс-член государственной комиссии по проведению административной реформы в Украине
– Актуальность принятия новой редакции закона о госслужбе трудно переоценить. Работа над подготовкой нового закона началась достаточно давно, почти 10 лет назад в тесном сотрудничестве с большой группой ученых и общественных организаций. В период 2005–2008 гг. было наработано несколько вариантов законопроекта. Но случилось так, что провести эту реформу не успели, а с приходом к власти Януковича все эти наработки канули в Лету. Закон №4050-VI, который был принят в 2011 г., как и много законов, которые в тот период принимались, вроде бы и включал в себя много нового, но в нем не хватало нескольких принципиальных моментов. Наша позиция была такой, что этот Закон точно не принесет никакого нового качества в госслужбу, и потому мы, эксперты, радовались, что его не вводили в действие, и надеялись, что наступит момент, когда будет принят закон в новой редакции.
Ключевой проблемой была степень политической независимости и непредвзятости государственных служащих. Правительство приходит и уходит, а аппарат профессиональных госслужащих остается с полученными знаниями и опытом. Служить интересам Украины и создать такую систему – это очень важно, но для нас это было всегда очень сложно по многим причинам. Во-первых, потому, что над нами еще в 90-х гг. тяжел постсоветский комплекс, а доктрина СССР была такова, что политической нейтральности на государственной службе не может быть – вся служба должна быть партийной. В таких условиях фактически и принимался закон о госслужбе 1993 г., поэтому полной политической нейтральности обеспечить не удалось. Также его не было в законе №4050-VI 2011 г.
Параллельно с новым законом нужно принять изменения в законы о Кабинете министров и о центральных органах исполнительной власти. Они очень тесно связаны и переплетаются предметами правового регулирования. Эти изменения сейчас также подготовлены и находятся на рассмотрении в администрации Президента Украины и секретариате КМУ. Думаю, мы сможем обсудить эти законопроекты в ближайшее время, и надеюсь, что все они скоро попадут в парламент.
Также новый закон будет иметь отношение к работникам аппарата судов, так как они определяются государственными служащими. Наравне со всеми другими государственными служащими они будут разделены на соответствующие категории. В соответствии с новой редакцией закона о госслужбе, для всех них будет обязателен конкурсный отбор на должность, но процедура этих конкурсов будет разная для каждой из категорий: а, б и в. Категория а – это руководители органов и их заместители, категория б – руководители структурных подразделений и их заместители, категория в – специалисты в подразделениях. На высшем уровне конкурс будут проводить конкурсные комиссии с участием Национального агентства по вопросам госслужбы, на низшем он будет проводиться внутри самих органов.
Иван Хилобок, советник администрации Президента
– Реформа государственной службы – это первоочередная реформа, которая описана в «Стратегии реформ-2020» Президента Украины, поэтому в администрации Президента и у Президента есть полное понимание, что необходимо для более быстрого проведения этой реформы. Хочется отметить по поводу зарплат, которые указаны в проекте нового закона о госслужбе – это стандартизация для всех госорганов. Сегодня мы имеем ситуацию, когда в разных министерствах на аналогичных должностях зарплаты отличаются в разы. Данный закон стандартизирует все эти отношения и схемы для более понятной системы оплаты труда в госаппарате. Данная инициатива должна принести улучшения для около 90% госслужащих на всех уровнях, но также мы понимаем, что кому-то в центральных органах исполнительной власти и министерствах этот закон, возможно, сломает «схемы», поэтому действительно необходимо принять его до конца года. Во-первых, этот срок указан в Коалиционном соглашении, а во-вторых, мы сейчас имеем такую ситуацию, что Закон №4050-VI, который был принят в 2011 г., должен вступить в силу 1 января 2015 г., и если мы не примем новый законопроект, который сейчас разработан, у нас вступит в силу другой закон, который не будет способствовать развитию госслужбы.
Также хочу сказать, что закон о госслужбе – это только начало реформы, необходимое, но не достаточное условие, чтобы повысить эффективность всего госуправления. Мы должны понимать, что однозначно комплексно нужно менять и структуру, и процессы, которые сейчас есть в КМУ, министерствах и других центральных органах исполнительной власти.
