Отечественная Конституционная комиссия (КК) завершила работу над первым эскизом грядущих изменений Основного закона. Напомним: в КК созданы три рабочие группы. Одна призвана реформировать систему судоустройства, другая — произвести корректировку раздела «Права, свободы и обязанности человека и гражданина», третья — заложить конституционные основы разрекламированной децентрализации. Основная нагрузка выпала на подразделение «децентрализаторов», возглавляемое спикером Владимиром Гройсманом. Результатов их работы ждут в первую очередь.
Почему? Уточнение распределения полномочий между центром и регионами преподносится как одна из главных реформ, обещанных властью. Обещание внести соответствующие изменения в Конституцию Украины (КУ) фигурирует в тексте Минских соглашений. О чем Киеву с завидным постоянством напоминают Брюссель с Берлином, Вашингтон с Москвой и даже Донецк с Луганском. Председатель ВР публично пообещал: проект будущих конституционных правок предварительно одобрят до завершения второй сессии ВРУ восьмого созыва, то есть до 15 июля. А сие означает: к этому моменту документ должен быть выверен, надлежащим образом оформлен, согласован с ведущими политическими силами, а также снабжен положительными выводами двух инстанций — Конституционного суда (КС) и Венецианской комиссии (ВК).
Экспертиза КС является обязательной и предусмотрена XIII разделом Конституции. Рецензирование проекта консультативным органом Совета Европы по вопросам конституционного права — следствие обязательств, добровольно взятых на себя украинской властью. Считается, что одобрительная оценка ВК повысит вес документа, затрагивающего столь щепетильную тему. Ведь обещанную децентрализацию различные высокопоставленные граждане периодически рекламируют (излишне оптимистично, по-моему) как инструмент будущего процветания государства, предохранитель от расползания сепаратизма и даже как механизм остановки войны.
Важная деталь: ближайшее заседание ВК запланировано на начало следующего месяца, следующее (ориентировочно) — на 19–20 июня. Для тщательного изучения документа «венецианцам» понадобится недели две. Следовательно: чтобы разрабатываемый проект попал в Конституционный суд, а затем и в Раду (до 15 июля) уже с «визой» ВК, необходимо, чтобы европейские конституционалисты получили его на руки в первых числах июня. Май, между тем, уже на исходе. Уточним, речь идет только проекте конституционных изменений, касающемся децентрализации. Коррективы, касающиеся судебной власти и прав человека, будут утверждаться позже. Сроки уточняются.
Черновик схемы будущей децентрализации уже готов. Фрагменты «драфта» стали достоянием гласности, причем оказались причиной споров не столько политико-правовых, сколько лингвистических. Почему-то обнаружилось немало противников «повіту» и «державного урядника». Увлеченно спорить о форме, напрочь игнорируя содержание, в последнее время стало бонтоном.
Члены КК не исключают, что в итоговом варианте могут фигурировать другие названия и термины. Куда больше опасений у них вызывают споры по поводу сути документа. А они ожидаются в ближайшее время.
Обо всем по порядку. Проект конституционных изменений, касающийся более четкого разделения полномочий между центральной властью и органами местного самоуправления, затрагивает положения 11 статей КУ.
Не так давно вожди т.н. «днр» и «лнр» заявили, что сформулировали собственные замечания по поводу конституционных изменений и даже отправили их в Киев. Однако в КК меня уверили: никаких документов из Донецка и Луганска в их адрес не поступало. А если поступят — будут рассматривать как «прочие предложения граждан Украины».
Рабочая версия проекта — продукт усилий научного и экспертного сообществ, уточненный и предварительно одобренный членами КК.
Вкратце о его сути. В первую очередь обращает на себя внимание попытка решить «восточный вопрос». Недавно принятый (но не введенный в действие) закон об особом порядке местного самоуправления на отдельных территориях Донбасса противоречит Конституции. КУ предусматривает только особенности реализации полномочий местной власти в Крыму и особенности самоуправления в Киеве и Севастополе.
В проекте конституционных изменений данную проблему предлагается урегулировать следующим образом: новая редакция 92-й статьи предусматривает, что «особенности осуществления исполнительной власти в Киеве, других административно-территориальных единицах, особенности статуса которых установлены законом (здесь и далее выделено мной. —С.Р.) определяются отдельными законами Украины». Что это означает? Подобная гибкая формулировка позволяет предоставить дополнительные полномочия любому региону (а не только территориям Донбасса), но не наделяет этими полномочиями навсегда. Есть закон — есть и прописанные в нем специальные полномочия местной власти, и степень влияния власти центральной. Нет закона — возвращаемся к общим правилам. То, что названия конкретных территорий предлагают не вписывать непосредственно в текст КУ теоретически позволяет не только расширить рамки самостоятельности, но и лишать этой самостоятельности, коли ею злоупотребляют. Нет упоминания о Донбассе и в новой редакции 140-й статьи (там особенности местного самоуправления, по-прежнему, железобетонно закреплены только за Киевом и Севастополем), но зато упоминается о формах осуществления местного самоуправления, «предусмотренных законом».
В проекте присутствует и еще одна симптоматичная поправка. В действующей редакции 133-й статьи КУ содержится полный именной перечень регионов, входящих в состав Украины — АРК, 24 области, Киев и Севастополь. В новой этот перечень отсутствует, вместо него — разъяснение: «Автономная Республика Крым, области являются регионами Украины». Сторонники подобного изменения ссылаются на европейскую практику. Противники считают, что отказ от детализации выглядит демонстрацией слабости государства. В условиях реальной угрозы территориальной целостности намек на возможное переименование или (тем более) уменьшение числа регионов выглядит скверно.
Общаясь с членами КК интересовался их мнением по поводу вероятности проведения местных выборов осенью этого года на неконтролируемых Киевом территориях. Часть такую возможность категорически отрицает, часть — осторожно допускает. Никто не верит, что все закрепленные в Минских соглашениях обязательства будут неукоснительно соблюдены. Но некоторые предполагают: стороны пытаются утрясти перечень критических условий, формальное соблюдение которых сделает подобные выборы возможными. Многие считают: едва ли не главным условием Киева (если он в этих выборах, действительно заинтересован) должно стать установление контроля над границей. Но единственным мало-мальски реальным инструментом возвращения подобного контроля на сегодня является ненадежная ОБСЕ. А единственным реальным гарантом соблюдения договоренностей — Кремль. ОБСЕ не знает как. Кремль не видит зачем.
Кстати, многие опасаются, что местные выборы пройдут по старому «смешанному» закону, хотя в коалиционном соглашении записано обязательство принять новые правила («пропорционалка» с открытыми списками). Подходы участников законотворческого процесса концептуально разнятся, каждый пытается протолкнуть схему, теоретически более выгодную для конкретной политической силы, а времени на утряску нет.
Независимо от этого, прорабатывается схема, согласно которой, грядущие местные выборы будут промежуточными. Логика? Конституционно узаконенная децентрализация обретет юридическую силу не раньше осени (в лучшем случае). Соответствующие изменения Основного закона повлекут за собой необходимость уточнения законодательной базы, что также требует времени. Поэтому обсуждается вариант в соответствии с которым срок полномочий местных органов власти, а также городских, сельских и поселковых председателей, избранных в октябре 2015-го, составит лишь два года. Норму о проведении внеочередных местных выборов (победители которых и смогут полноценно распоряжаться новыми полномочиями) предлагают внести в переходные положения обновляемой Конституции. И новый избирательный закон (если не успеют сейчас) к 2017-му примут точно. Но решение по поводу урезания каденции еще не принято. Тем более что существуют некоторые правовые нюансы.
Что еще нового в проекте «децентрализационных» конституционных изменений? Административно-территориальное устройство будет определяться исключительно законами. Новыми административно-территориальными единицами должны стать громады, повиты и регионы. Громада — одно либо несколько поселений с прилегающими территориями. Повит — несколько громад. Статусом региона наделяются области и АРК.
Исполнительную власть в областях, повитах, Киеве и Севастополе будут осуществлять государственные урядники и территориальные структуры центральных органов исполнительной власти. Урядника назначает и увольняет президент по представлению правительства. Урядник ответственен перед Кабинетом министров и подотчетен главе государства. В сравнении с привычным главой администрации он будет иметь более ограниченный круг полномочий:
— следить за соответствием актов местного самоуправления Конституции и законам;
— координировать деятельность территориальных органов (подразделений центральных органов исполнительной власти);
— организовывать и направлять деятельность этих органов, а также органов местного самоуправления в условиях военного либо чрезвычайного положения;
— останавливать действие актов местного самоуправления (с одновременным обращением в суд) в случае их несоответствия законам и Конституции.
Таким образом, президент лишается существенного влияния на исполнительную власть на местах. На уровне регионов и повитов полнота исполнительной власти передается в руки территориальных структур правительства, на низовом — в руки исполнительных органов местного самоуправления, подконтрольных и подотчетных радам громад. Территориальные сообщества громад (т.е. граждане, проживающие на конкретной территории) и органы местного самоуправления наделяются правом принимать обязательные для исполнения акты. Областные и повитовые рады получают право самостоятельно верстать бюджеты. Материальная и финансовая основа местного самоуправления — движимое и недвижимое имущество, земля, природные ресурсы, объекты, находящиеся в собственности территориальных сообществ, местные налоги и сборы, и (внимание!) часть общегосударственных налогов. Какая — тема для отдельного разговора и отдельного закона.
При этом президент получает дополнительные инструменты контроля. Он может (по представлению урядника) досрочно прекращать полномочия рад громады, повита или области, если они выходят за рамки полномочий, определенных Конституцией и законами. И назначать (не более чем на год) временного государственного уполномоченного, в руки которого переходит вся полнота исполнительной власти.
В свою очередь, Кабинет министров получает право отменять решения назначаемого президентом урядника «на основании, определенном законом».
В самой Конституционной комиссии предложенную схему считают вполне приемлемой. Но опасаются, что основные споры — еще впереди. Ключевые политические игроки еще не высказали своих претензий, представители парламентских сил ждут отмашки от вождей. Сторонники сохранения сильной президентской власти недовольны тем, что глава государства имеет мало рычагов влияния. Сторонникам усиления полномочий правительства не по душе норма о временном государственном управляющем и то, что в полномочиях урядника записано, в частности, — «осуществляет иные полномочия, определенные этой Конституцией». Люди опытные знают — подобные формулировки не сулят ничего хорошего. Тем более что никто не знает, как будет выглядеть окончательный вариант измененного Основного закона, а перечень властных полномочий должен быть исчерпывающим.
Сразу после создания КК были достигнуты две договоренности. Первая: комиссия пока не трогает три самых болезненных раздела — I, III и XIII («Общие положения», «Выборы. Референдум». «Внесение изменений в Конституцию»). Вторая: уточнение властных взаимоотношений в треугольнике президент — Кабмин — парламент осуществляется постепенно, осторожно, в рамках необходимого, по мере готовности проектов тех или иных изменений.
Отношение Петра Алексеевича к проекту пока не известно. На вопросы и пожелания Банковая пока не реагирует: предлагает подождать возвращения президента из-за границы. Гройсман сдержан в оценках и осторожен в прогнозах. Члены КК расходятся в оценках по поводу будущего своего детища.
Одни надеются, что все обойдется минимальными правками. Другие не исключают, что конституционный процесс будет спущен на тормозах. Третьи ожидают появления принципиально нового проекта, якобы уже подготовленного Банковой.
Существует ли он, никто толком не знает. Тем более, не знают, каков он. Инициатором его появления может стать сам Порошенко, неудовлетворенный объемом нарезанных ему полномочий. Но, возможно, текст правок будет инициирован Западом по согласованию с Кремлем. Децентрализация в предложенном КК виде мало похожа на федерализацию, ожидаемую не только Москвой и Донецком, но и вполне возможно, Берлином и Вашингтоном. Там заинтересованы в замораживании войны и отчего-то считают конституционно закрепленную федерализацию (по сути, не обязательно по форме) едва ли не венцом миротворческих усилий. И чем реже Киев будет отстаивать свою точку зрения и навязывать собственную повестку дня, тем скорее ему станут навязывать чужое представление о «децентрализации».
Время покажет. Его осталось немного.
