Правительство возобновило попытки создать в Украине единую Службу финансовых расследований, призванную бороться со всеми видами экономических преступлений. Подобные прошлогодние попытки закончились тем, что власти просто отказались от этой затеи. Нынче же даже называются конкретные сроки, когда новое ведомство может заработать, и это уже сентябрь-октябрь 2014-го. То есть, по замыслу инициаторов, еще до парламентских летних каникул соответствующий законопроект должен не только попасть в Верховную Раду, но и пройти обсуждение, внесение депутатских поправок и принятие в сессионном зале.
ZN.UA хочет познакомить своих читателей с основными положениями законопроекта "Об основах предупреждения и борьбы с экономическими правонарушениями и осуществлении финансового контроля". С полным текстом документа и его "сопроводиловки" можно ознакомиться на нашем сайте.
Что, где и как?
Как было официально объявлено 28 мая с.г., в ходе состоявшегося на прошлой неделе заседания правительственного комитета по вопросам социально-экономического развития и по вопросам международного сотрудничества было принято решение утвердить проекты законодательных актов, которые регулируют создание и деятельность Службы финансовых расследований (СФР). Но до этого Министерство юстиции и Миндоходов и сборов (КМУ уже объявил о создании на базе последнего Государственной фискальной службы по вопросам налоговой и таможенной политики. — Ред.) должны отработать их с учетом обсуждения с общественностью, а также с европейскими экспертами относительно применения международной практики соответствующих структур. Кроме того, рассматривается возможность предоставления со стороны Евросоюза технической помощи на создание СФР.
Службу планируется создать на базе Государственной финансовой инспекции, подразделений налоговой милиции и департамента по контролю за отмыванием доходов, полученных преступным путем, который сейчас есть в составе Миндоходов, а также управлений МВД и СБУ, курирующих вопросы борьбы с экономическими преступлениями.
Таким образом, может быть создан единый орган в сфере охраны экономической безопасности государства. Пока же соответствующие полномочия распылены между различными ведомствами, причем без адекватной ответственности за их неправомерное использование. Инициаторы появления СФР в Миндоходов (очевидно, чтобы добавить аргументов в пользу ее создания. — Ред.) даже заявляют о том, что сотрудники налоговой милиции, которую предполагается ликвидировать при создании новой службы, вообще себя полностью дискредитировали за годы независимости — не то что боролись со схемами, а принимали в них непосредственное участие.
Примечательно, что даже несмотря на вышесказанное, у следователей налоговой милиции значительно больший показатель возмещения убытков бюджетам всех уровней по законченным уголовным делам, чем у остальных силовиков, вместе взятых. Например, в 2013 г. они возместили более 722 млн грн против 13,2 млн — у прокуратуры, 31,6 млн — у МВД и 0,6 млн грн — у СБУ.
Подотчетность и полномочия
Законопроект предусматривает, что Служба финансовых расследований будет функционировать в виде подконтрольного КМУ центрального органа исполнительной власти. Руководителя службы, а также его трех заместителей назначает правительство по представлению премьер-министра. Один раз в год — до 31 марта — СФР будет отчитываться перед парламентом. Основные направления деятельности ведомства — от нейтрализации негативных социальных процессов и явлений, порождающих экономические правонарушения, до осуществления комплекса мер по предупреждению незаконного выведения средств за границу.
Предполагается наделить службу правом оперативно-розыскной деятельности (ОРД), а также досудебного расследования. Она будет заниматься розыском лиц, уклоняющихся от следствия и суда, налагать административные взыскания, иметь доступ к информационным системам госорганов.
Кабмин, кстати, еще должен будет установить перечень этих систем, и такой нормы изначально в законопроекте не было — на ее внесении настоял Минюст. СФР также сможет сама создавать информационные системы и вести оперативный их учет. Как объясняет занимающийся созданием службы финрасследований замминистра доходов и сборов Владимир Хоменко, это может быть, например, база со всеми конвертационными центрами, их выгодоприобретателями и объемами схемных операций. Предполагается, что такая база станет публичной — в нее будет вноситься информация по тем фигурантам, чья вина уже доказана.
О необходимости обмена информацией между СФР и другими органами власти говорит и заместитель Центра налоговой политики и администрирования налогов Организации экономического сотрудничества и развития Грейс Перез-Наварро. "Велика вероятность того, что в ходе своей деятельности органы будут получать информацию, актуальную для расследования финансовых преступлений, как и СФР будет собирать данные, актуальные для других ведомств. Поэтому необходимы механизмы, чтобы обмен информацией был быстрым, эффективным и конфиденциальным", — уверена иностранный эксперт.
Полномочия в сфере противодействия уголовным правонарушениям также предполагаются обширные. Помимо уклонения от уплаты налогов, в их перечне еще и нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, политической партии (блока), нецелевое использование бюджетных средств, выдача нормативно-правовых актов, которые уменьшают поступления в бюджет или увеличивают его расходы.
Проектом предусмотрено, что СФР будет гражданской службой. Но также предполагается использовать опыт европейских стран — Италии, Австрии, Франции, Польши, а также Грузии, когда половина сотрудников все-таки будет иметь статус силовиков. Поэтому в службе будут работать три категории лиц — сотрудник, служащий и работник. На служащего распространяется действие Закона "О госслужбе", работник — лицо, которое просто находится в трудовых отношениях с данным контролирующим органом. А сотрудник уже наделен и правом оперативно-розыскной деятельности, и полномочиями досудебного расследования. На него распространяются нормы Закона "О милиции".
Предыстория
Напомним, что в марте прошлого года правительство Николая Азарова также инициировало создание подобной службы, но подконтрольной президенту. Она планировалась как силовое ведомство с безграничными правами — сотрудники службы лишь на основании собственных письменных требований могли бы получать от банков и других кредитно-финансовых учреждений, налоговых и таможенных органов информацию и документы об операциях, счетах, вкладах, внутренних и внешних экономических соглашениях предприятий. Силовики также претендовали на то, чтобы в любое время суток беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, изымать документы, опечатывать кассы, склады, архивы, проводить экспертизы сырья и продукции, контролировать производство, останавливать операции с бюджетными средствами, находиться в жилых помещениях граждан, изымать предметы и вещи, которые, по мнению должностного лица службы, могут быть запрещены, ограничены в обороте или подделаны, пользоваться транспортными средствами и средствами связи физических и юридических лиц, контролировать общественный порядок.
При неповиновении сотруднику СФР физлицо могло быть задержано минимум на сутки. И все это — без решения суда и санкции прокурора. И результатом создания такой службы также должна была стать более эффективная борьба с экономическими преступлениями.
Тогдашняя инициатива заглохла не в последнюю очередь потому, что в борьбе за столь привлекательные полномочия не смогли договориться между собой основные на них претенденты из "семейного" окружения Януковича.
Экс-руководство налоговой милиции, которому принадлежала непосредственная инициатива и авторство проекта о создании СФР, считает, что оно свою задачу на тот момент выполнило, просто не хватило политической воли запустить этот проект. Хотя бизнес и экспертов тогда больше всего беспокоили именно слишком широкие полномочия финполиции. "Никаких дополнительных полномочий не было. Все это силовики и так могли и могут делать. Но многие нормы, как, например, использование средств связи граждан, просто не работают. Ну, может в одном случае на миллион. Никогда я не видел и не слышал, чтобы кто-то забирал автомобиль, чтобы выполнить оперативные задания", — говорит бывший первый замглавы-начальник Главного управления налоговой милиции тогда еще Государственной налоговой службы Василий Коваль.
Такие полномочия не смущают и нынешнее руководство налоговой милиции, правда, с оговоркой, что подобные действия должны производиться исключительно по решению суда.
"За" и "против"
Нынешние инициаторы создания СФР пока уверены, что теперь и бизнес, и парламент поддержат эту идею, и она сможет заработать уже в сентябре-октябре нынешнего года. То есть до летних парламентских каникул правительство должно внести законопроект на рассмотрение депутатов, а они еще и успеть его принять. Но подозрительно молчат силовики, которые никогда не хотели расставаться со своими полномочиями.
ZN.UA попыталось связаться с ранее возглавлявшим налоговую милицию замглавы СБУ Владиславом Бухаревым, предположительно, хорошо осведомленным о "нюансах" борьбы с экономпреступностью и о наиболее эффективных ее вариантах. Однако он не захотел напрямую общаться с журналистом. "Я имею свою позицию, и она очень интересная. Но все через официальный запрос", — ответил он.
В то же время при согласовании законопроекта ни СБУ, ни МВД, ни прокуратура не были категорически против (по крайней мере, официально) создания новой службы. Хотя в Генпрокуратуре, например, отмечают, что подчинение СФР правительству не приведет к повышению эффективности противодействия экономическим преступлениям (хотя то же МВД также подчинено Кабмину). Кроме того, указывается, что подследственность экономических преступлений несовершенна, а положение о лишении полномочий УБОП в сфере противодействия экономическим правонарушениям неприемлемо (хотя при этом остается без ответа вопрос, что делать с дублированием функций).
А в МВД считают, что объединение полномочий в одном органе не сделает процесс объективным и беспристрастным на всех стадиях выявления и расследования уголовных и других нарушений в экономической сфере, наоборот, приведет к расширению полномочий и, как следствие, к высокому коррупционному риску в его работе.
Как бы там ни было, очевидно, что предполагаемые столь широкие полномочия сотрудников СФР должны подразумевать и более жесткую ответственность за их действия в случае их противозаконности. Есть, конечно, предусмотренная законодательством ответственность — дисциплинарная, административная или финансовая. Но последняя всегда ложится не на самого сотрудника, а на бюджет. Поэтому необходимы персональные санкции, причем жесткие.
А что же бизнес? Если в прошлом году его реакция была очень бурной из-за угрозы превращения подобного органа в репрессивную машину, то сейчас настроения несколько поменялись. Главным образом потому, что монополия власти имени Януковича разрушена, а один надсмотрщик все-таки лучше нынешних пяти. Ведь при нынешней системе в рамках разработки "налоговых ям" бизнесу приходится отвечать на запросы и налоговых органов (причем как на центральном, так и на местном уровне), и СБУ, и МВД, и прокуратуры. И все необходимо предоставить в указанный срок. А это — и время, и ресурсы, и нервы.
Тем не менее эксперты все равно говорят о наличии серьезнейших рисков. "Риск злоупотреблений останется — пришли силовики, "прессанули", но за полюбовное решение проблемы взяли конверт. И в большинстве случаев начальник такого подчиненного вряд ли его сдаст, ведь рука руку моет, — говорит директор Палаты налоговых консультантов Лариса Антощук. — Нет ни одной схемы, о которой бы не знал, например, налоговик. Без участия контролирующих органов их реализация была бы сложной. Поэтому еще на этапе создания службы необходимы жесткий кадровый отбор, применение полиграфа, прохождение психологических тестов, например, чтобы понять, насколько сотрудник может быть психологически устойчив к стрессовым ситуациям и безразличен к взяткам". Госпожа Антощук даже предлагает прописать норму, предполагающую, что при выявлении предпринимателями определенных фактов коррупции им бы давалась определенная скидка в размере того или иного процента потенциальных доначислений. В данном случае появляется несколько выгод — и бюджет не проиграет, и факт коррупции будет вскрыт, и взяточник наказан (помимо всего прочего, он не должен иметь возможности вообще когда-либо работать на госслужбе).
Юрист, член рабочих групп по реформированию Налогового кодекса Ярослав Романчук со своей стороны заявляет о готовности бизнеса к появлению нового органа и отмечает: "Другого выхода у нас нет, если мы взяли курс на Европу". Однако он уверен, что без четкого соблюдения законодательства чиновниками, как бы служба ни называлась и как бы себя ни позиционировала, ничего не будет. Пока над контролирующими органами висит план по выполнению бюджета, а налоговая милиция (или финполиция в будущем) используется как механизм для его реализации, пока инспектор априори каждое предприятие считает преступником, пока уголовные дела возбуждаются еще до окончания рассмотрения в судах административного оспаривания решений налоговых органов, реформы в налоговой системе не будет. "Все это дает повод "кошмарить" бизнес, и если это законодательно изменить, то нам удастся выбить почву и не дать работать так, как чиновники работали раньше", — считает г-н Романчук.
Бизнес готов платить и работать легально, но взамен просит оставить его в покое. Если есть причины для проверки, это можно делать и в электронном виде. Но от практики постоянных визитов с просьбой помочь выполнить план необходимо отказываться. Так проще фискалам, а работа над схемами требует времени, но тогда и понимания от бизнеса не стоит ждать.
- Презентація Концепції створення Служби фінансових розслідувань
