В Украине их более трех миллионов — каждый третий работник. Это сотрудники образовательных, медицинских, социальных, научных, культурных и других организаций. Их всех называют одним словом — бюджетники. Все мы вспоминаем о них, в той или иной мере пользуясь результатами их труда, их услугами и продуктами, постоянно критикуя уровень этих услуг и качество этих продуктов.
В предвыборный период к ним обращаются партии и отдельные кандидаты, обещая им золотые горы. О них часто вспоминает и государство, ведь оно — их работодатель. Изредка, особенно перед выборами, оно повышает им зарплату, а в кризисные периоды готовит им нововведения, придумывая, как бы на них сэкономить.
Многие из них немолоды, разочарованы и бедны. При этом они достаточно квалифицированы и образованны: большинство видов их деятельности требует высокого уровня профессиональной подготовки и наличия специального образования.
Это кто вообще — бюджетник?
В украинском законодательстве отсутствует определение понятия «бюджетник». На практике и в обиходе так называют наемных работников любого бюджетного учреждения, получающих заработную плату из госбюджета. Название «бюджетники» условно, в большинстве стран используется термин «работники общественного (государственного) сектора» (public sector workers).
Это собирательное понятие, относящееся к очень разным по функциям, статусу, уровню доходов работникам. Три из каждых четырех бюджетников — работники образования и здравоохранения. Отдельно следует выделить государственных служащих, в разговоре именуемых чиновниками, а также сотрудников правоохранительных и силовых структур. Но о них — разговор отдельный, поскольку они весьма отличаются от остальных бюджетников.
Бюджетники оказывают гражданам общества социально значимые услуги и создают важные продукты, без которых немыслима наша жизнь, обучая нас, поддерживая наше здоровье, защищая наши права и свободы, «неся культуру в массы». Поэтому уровень развития любого общества прямо зависит от их труда.
Мы говорим бюджетник, подразумеваем — неудачник
Работа в бюджетном секторе Украины сегодня непривлекательна и ассоциируется, прежде всего, с нищенской заработной платой. Не так давно профессии учителя, ученого, других бюджетников считались престижными, эти работники получали сравнительно неплохую зарплату и имели социальные льготы. Сегодня, по данным опроса (ноябрь 2015 г.) кадрового портала HeadHunter , профессии учителя и госслужащего считаются непрестижными, а врачи хоть и остаются в списке социально значимых профессий, но быстро теряют «в цене».
Заработная плата в бюджетном секторе намного ниже, чем в частном и экономике в целом. На протяжении многих лет этот разрыв колеблется в пределах 15–25%. Анализ показывает, что разрыв существует для большинства профессий, хотя его величина варьируется. При этом разница в оплате труда увеличивается по мере квалификационного (и, соответственно, статусного) роста работников.
Следует учесть, что официальный уровень зарплат в частном секторе на самом деле занижен, так как именно там сосредоточена теневая экономика с «черными» и «серыми» зарплатами, скрытыми от налогообложения. В бюджетном секторе широко применять зарплаты в «конвертах» невозможно. Поэтому истинный разрыв зарплат в бюджетном и частном секторах еще больше.
Однако бюджетник бюджетнику — рознь как по уровню дохода, так и по престижности профессии. И, судя по уровню оплаты труда, вниманию и открывающимся перспективам, для украинского общества сегодня важнее работа органов госуправления и правоохранительной системы, чем уровень образования, здравоохранения, культуры его граждан.
За девять месяцев 2015 г. на уровне средней по стране (4012 грн) находятся зарплаты занятых в госуправлении и обороне (4051 грн), немного выше — в сфере научных исследований и разработок (4675 грн). В аутсайдерах — работники здравоохранения и социальной помощи, где зафиксирована самая низкая в Украине среднемесячная зарплата — 2619 грн. Не намного выше заработки работников образования и культуры — 2936 и 2824 грн соответственно.
Именно работники этих отраслей составляют костяк работающих бедных в Украине. Это становится ясно, если сравнить по видам деятельности долю работников, зарплата которых меньше официального прожиточного минимума (черта абсолютной бедности) для трудоспособных лиц (за сентябрь 2015 г — 1378 грн). Удельный вес работников культуры, получающих зарплату ниже прожиточного минимума (7,4%), почти вдвое выше, чем по экономике в целом (3,9%), а у медиков — почти в три раза выше (5,9%), чем в промышленности (2,1%).
Еще более показательно сравнение данных о распределении зарплат на уровне фактического прожиточного минимума для трудоспособных лиц (в ценах сентября 2015 г. — 2913 грн). Статистические данные позволяют сгруппировать зарплаты в диапазоне до 3000 грн, что практически отвечает фактическому прожиточному минимуму. Оказывается, что более половины сотрудников здравоохранения и социальной помощи, культуры, образования зарабатывают меньше той суммы, на которую сегодня можно выжить.
Занижение зарплат чревато различными негативными последствиями, прежде всего, негативным отбором в соответствующие профессии. Поэтому в большинство отраслей бюджетного сектора минимален приток (при одновременном оттоке) квалифицированных работников и молодых, перспективных специалистов. Как следствие, там наблюдается нехватка кадров и их старение, снижается качество работы, отсутствует накопление человеческого капитала.
Поэтому и живут наши бюджетники намного хуже своих зарубежных коллег. Речь не только об уровне зарплат. Там приоритеты прямо противоположные. Во всех зарубежных рейтингах рабочих мест наиболее высокооплачиваемые из них занимают врачи разных специальностей. А в целом наблюдается многолетняя тенденция превышения средней зарплаты в общественном секторе над средней зарплатой в частном, и эта разница бывает довольно существенной. В некоторых странах с переходной экономикой все еще наблюдается значимый разрыв в пользу частного сектора, однако четко прослеживается тенденция к его преодолению и выигрышу «общественников». Так, в Восточной Германии разрыв был ликвидирован уже за два-три года после объединения, в Польше он также недавно преодолен, а в Болгарии сведен к минимуму.
При этом работники общественного сектора, получая более высокие зарплаты, имеют, как правило, и лучшие условия труда, и доступ к более широкому пакету социальных благ. В значительной мере такие преимущества связаны с различиями в структуре занятости в обоих секторах. Занятость в общественном секторе предполагает более высокий уровень образования, более длительный стаж работы. Следует учитывать также влияние профсоюзов, которые в общественном секторе исторически сильны, а также в целом значительную роль общественного сектора в западных странах.
А еще зарубежные теоретики предлагают следующее объяснение такой ситуации: государство должно выступать «справедливым» работодателем, предлагая более высокую зарплату, особенно для низкооплачиваемых работников.
К нам, к сожалению, это не относится: украинское государство — скупой работодатель. У нас слово «бюджетники» — синоним слова «неудачники». Но все же они остаются…
Почему они остаются?
Несмотря на весь негатив, связанный с работой в бюджетном секторе, численность занятых в нем сокращается в гораздо меньшей степени, чем численность штатных работников в частном секторе. В результате удельный вес работников бюджетного сектора (за исключением нескольких лет) постоянно растет.
При более детальном анализе внутри бюджетного сектора прослеживаются неодинаковые, даже противоположные тенденции в динамике численности работников: ускоренными темпами, особенно в последние два года, сокращается количество работников науки, здравоохранения и социальной помощи. Это эмиграция в основном квалифицированных кадров, или «утечка мозгов», наносящая огромные убытки экономике. К тому же опыт свидетельствует о тщетности попыток возвратить таких специалистов, успешно адаптировавшихся за границей.
В рыночной экономике работники как рациональные экономические агенты меняют место работы, если их что-то не устраивает. У наших бюджетников для этого есть масса причин, но большинство из них этого не делают, что означает одно из двух: либо существуют факторы, мотивирующие их к труду на данном рабочем месте, либо действуют факторы, препятствующие смене работы. Именно совокупность следующих факторов объясняет меньшую, чем в других секторах экономики, мобильность бюджетников:
— сложность по ряду причин найти другую работу на рынке труда. Бюджетники в большинстве своем — люди в возрасте, получившие образование в советский период. Кроме того, многие из них — профессионалы достаточно узкого диапазона, привыкшие к специфике своей деятельности и к своим коллегам;
— доступ к определенным неденежным «бонусам», в некоторой степени компенсирующим низкие зарплаты: соблюдение трудового законодательства, в том числе в отношении прав работника, низкий риск травматизма, профессиональных заболеваний и т.п.;
— мотив надежности рабочего места, который в последние годы опережает (и не только в бюджетном секторе) другие факторы мотивации: стабильность занятости, особенно в годы кризисов, характерна для бюджетного сектора в гораздо большей степени, чем для частного;
— возможность для работников целого ряда профессий бюджетного сектора получать дополнительные доходы в виде взяток, то есть коррупция, благодаря которой бюджетники могут реально (и существенно) увеличить свои доходы. По данным социологической компании TNS, больше всего взяток украинцы несут врачам. Недавно обнародованные результаты исследований заработков киевских медиков, работающих в государственных медучреждениях, свидетельствуют, что их скромные зарплаты составляют всего процентов 20 от их реальных заработков. Остальные 80% — это деньги, поступающие непосредственно от больных или их родственников, а также как расчет за платные услуги. К сожалению, это касается не только медиков, но все же относится не ко всем бюджетникам. Для большинства из них официальная зарплата — единственный источник существования;
— не последнюю роль в мотивации бюджетников играют нематериальные факторы: как показывают социологические исследования, для педагогов, деятелей культуры, научных работников и бюджетников многих других профессий характерными мотиваторами по-прежнему являются интерес к работе, возможность самореализации, признание и другие неденежные причины.
Однако в последние годы в мотивации бюджетников все большее значение приобретают именно материальные ценности. Когда доходов не хватает даже на элементарные вещи, главным стимулом труда становится заработок (вспомним, например, о недавнем оттоке сотрудников вузов и научных учреждений, получавших научные пенсии и после принятия известного постановления выбравших более-менее приличные пенсии в ущерб учебному процессу и научным исследованиям). По классической теории Ф. Герцберга, зарплата — всего лишь «гигиенический» фактор мотивации, но если это условие труда не обеспечено, то другие факторы… подождут своей очереди. И несомненно, что основные проблемы бюджетников — отрицательный кадровый отбор, низкая эффективность деятельности, неудовлетворительное качество оказываемых ими услуг и многие другие — связаны, прежде всего, с системой оплаты их труда.
Зарплата бюджетника
Безусловно, одними из главных задач являются повышение уровня оплаты труда работников бюджетного сектора и преодоление существующей межсекторной дифференциации зарплат. И отсутствие реальных шагов в этом направлении в бюджетных проектах нашего правительства является ошибкой. Правда, в условиях действующих сегодня ограничений увеличивать быстрыми темпами расходы на отрасли бюджетного сектора не представляется возможным — для этого необходимы сотни миллиардов гривен, поэтому делать это придется постепенно и поэтапно. В подтверждение вспомним недавний опыт Аргентины, где посчитали, что большой и хорошо оплачиваемый бюджетный сектор будет стимулировать внутренний спрос, и для повышения зарплат бюджетникам начали печатать деньги, а также прибегать к займам на внешнем и внутреннем рынках. В результате инфляция, рост долгов и финансовый коллапс в 2002 г.
Но не только в уровне зарплат дело. За рубежом считают, что в общественном секторе материальное стимулирование само по себе гораздо меньше влияет на эффективность работы, поэтому особую роль здесь должен играть дизайн стимулов, а также привязка оплаты труда к его результатам. То есть стимулы важны, но еще важнее тщательный подход к их формированию. Продуманное реформирование системы оплаты труда, то есть обоснованная перестройка ее механизма с задействованием современных методов стимулирования, может оказаться более действенным и экономически эффективным средством, чем простое повышение зарплаты.
Зарплата бюджетников, за некоторым исключением (госслужащих, служащих правоохранительных органов, военнослужащих и ряда других), сегодня рассчитывается на базе Единой тарифной сетки (ЕТС). Она основана, как было заявлено ее авторами, на принципах сопоставления сложности труда и квалификационного уровня работников различных отраслей бюджетного сектора, а исходной базой для расчета тарифных ставок и должностных окладов является ставка первого разряда. Тарифные разряды и соответствующие им коэффициенты являются главным инструментом дифференциации в оплате труда.
Да, ЕТС — удобный, унифицированный подход к оплате труда (удобный для вышестоящих органов и бухгалтеров). Да, поначалу ЕТС выполняла функцию наведения порядка и восстановления справедливости в оплате труда. Но при этом Единая тарифная сетка:
— не обеспечивает четкой связи квалификации и ответственности работника с оплатой его труда. Почему в соответствии с ЕТС, например, практикующий хирург должен получать такой же должностной оклад, как и дирижер, скажем, циркового оркестра (нисколько не умаляя роли последнего), если от неверного движения первого зависит человеческая жизнь, а от движения последнего — настроение зрителя?
— слабо стимулирует качество работы, никак не увязывая оплату труда с его результатами, а именно в зависимости оплаты труда от его результативности в значительной степени находится решение проблемы качества медицинских, образовательных и других услуг учреждений бюджетного сектора. В основу системы оплаты труда должен быть положен принцип performance related pay, то есть оплаты по эффективности и качеству оказываемых услуг;
— не позволяет учесть особенности тех или иных отраслей бюджетного сектора, а ведь каждая бюджетная отрасль, подотрасль и даже организация имеют свои особенности, с учетом которых необходимо формировать систему вознаграждения их работников.
На самом деле ЕТС воспроизводит в значительной степени скорректированную старую тарифную систему дифференциации в оплате труда, применяемую в СССР (известное постановление ЦК КПСС, Совета министров СССР и ВЦСПС от 17 сентября 1986 г. №1115, которое, в свою очередь, основывалось на предыдущих аналогах). Ключевая проблема бюджетного сектора, как представляется, заключается именно в неадекватной системе организации и оплаты труда его работников, которая явно устарела и которую необходимо менять.
В методическом плане реформа системы оплаты труда бюджетников является сложной и многоплановой задачей. Попытки ее совершенствования были малорезультативными. Еще в январе 2011 г. Кабмином была одобрена концепция совершенствования оплаты труда работников бюджетной сферы, предусматривающая соответствующие направления и мероприятия. Но она так и осталась на бумаге.
В последние годы новых рецептов решения проблемы бюджетников не появилось. Так, Минсоцполитики по-прежнему предлагает «разорвать» уровни минимальной заработной платы и должностного оклада (тарифной ставки) первого разряда ЕТС, предоставив право ручного управления размером последнего Кабмину и фактически узаконив существующую ситуацию. Это означает, что требование восстановления первого разряда ЕТС до уровня «минималки», обусловленное сегодня законом, станет неправомерным. Такой шаг, например, позволит повышать минимальную зарплату, не увеличивая при этом зарплату бюджетников.
Другое предложение, не раз высказываемое моими коллегами, состоит в расширении прав по регулированию оплаты труда самими бюджетными учреждениями, а фактически — их руководителями, которым будет доверено распределение части фонда оплаты труда в виде стимулирующих выплат, значение и удельный вес которых при этом возрастет. Но из-за отсутствия систем оценки результатов труда, обоснованных трудовых норм и стандартов и при нашем уровне коррумпированности слишком велик в этом случае риск субъективности и злоупотреблений. Как показывает опыт, выигрывает в таких случаях в основном руководство. Так, результатом применения подобной системы — НСОТ (новой системы оплаты труда) в бюджетном секторе Российской Федерации стали многочисленные трудовые споры, протесты и даже забастовки бюджетников, недовольных распределением вознаграждения за труд.
Сегодня в бюджетном секторе процесс реформирования оплаты труда практически начался. Согласно новому закону о государственной службе предусмотрены принципиальные изменения в организации и оплате труда госслужащих. Одна за другой вводятся новации в зарплатах работников украинской полиции. Как заявил министр внутренних дел А.Аваков, в проект госбюджета на 2016 г. заложена заработная плата рядового полицейского в размере 6100 грн, зарплата главы Национальной полиции — 97 тыс. грн. Министр здравоохранения А.Квиташвили как составляющую реформы здравоохранения анонсировал намерение пересмотреть условия оплаты работы медиков. Новый закон об образовании, с которого начнется реформирование украинской школы, предполагает изменения в оплате труда педагогов. Принят закон о внедрении контрактной основы найма работников государственных учреждений культуры и т.д.
Система оплаты труда в бюджетном секторе меняется, превращаясь в отраслевую в явочном порядке. Казалось бы, этот процесс следует оценивать положительно. Да, переход к отраслевому построению систем оплаты труда — это позитив, ведь при этом намного обоснованней может быть проведена тарификация работ и должностей работников, учтены конкретные особенности и условия труда, приоритеты и задачи отрасли.
Но хоть пока и не ясно, какие конкретно перемены ждут бюджетников отдельных отраслей, беспокойство вызывает сам подход к реформированию. Изменения происходят в одностороннем порядке, вне связи с общими правилами игры. Разрушая действующую систему оплаты труда в бюджетном секторе (неэффективную и анахроничную, но систему), вместо нее не создают новой. Отдельные ведомства готовят свои реформы — каждое «на своей кухне» и по своим рецептам. А ведь для этого ни в отраслях, ни в государстве не создано ни методологической, ни методической основы. Как, на какой базе будут рассчитываться должностные оклады, если старая тарифная система, основанная на ЕТС, себя исчерпала? От чего отталкиваться при их разработке — от незаконного уровня должностного оклада (тарифной ставки) первого разряда ЕТС? Как будет проводиться предполагаемая оптимизация (без нее не обойдется ни одно министерство или ведомство) в отсутствии необходимых профессиональных стандартов и норм труда (а нам известно лишь одно министерство, где разработаны более-менее обоснованные нормы труда для сотрудников его бюджетных организаций)?
В результате может сложиться ситуация, когда за одинаковую работу работники одной и той же квалификации, занимающие аналогичные должности в разных отраслях бюджетного сектора, будут получать разную основную зарплату (должностной оклад или тарифную ставку). А наметившаяся тенденция стимулирования отдельных функций государства, судя по первым результатам, приведет к необоснованной дифференциации оплаты труда и еще больше усилит неравенство, но уже внутри бюджетного сектора. Нарушается системный подход к регулированию заработной платы работников бюджетного сектора, искажается один из основных принципов организации заработной платы — равная оплата за равный труд, допускается дискриминация относительно оплаты труда работников других отраслей.
Отдавая системы оплаты труда на откуп министерствам и ведомствам, государство должно предварительно обеспечить единые подходы, единые принципы формирования отраслевых систем оплаты труда в бюджетном секторе. В результате такой реформы мы должны получить скоординированную и типизированную систему оплаты труда с многообразными моделями и механизмами.
Прежде всего, нужно разработать с учетом отечественного и зарубежного опыта центральный элемент системы оплаты труда — гибкую тарифную систему. Межотраслевая тарифная сетка для так называемых сквозных профессий, прежде всего, низко- и малоквалифицированных рабочих, могла бы стать базовым элементом системы оплаты труда и обеспечить единую основу при разработке отраслевых систем оплаты труда работников бюджетного сектора. А уже в этих системах будут определены ключевые соотношения в оплате труда других работников, вытекающие из их квалификации, конкретных условий труда, различий в его интенсивности и значимости вида трудовой деятельности.
Стоит также напомнить, что реформирование системы оплаты труда бюджетников — не самоцель. Разработка отраслевой системы оплаты труда работников бюджетного сектора должна быть ориентирована на результативность и качество предоставляемых ими услуг, на удовлетворение запросов общества. А без адекватной оценки результатов труда стимулировать уровень его качестване получится.
Почему нынешняя система оплаты труда бюджетников неэффективна, а зарплата никого давно не стимулирует? Прежде всего, из-за того, что слабо связана (а в большинстве случаев никак не связана) с результатами деятельности. Одним из инструментов, который выступает базой для организации оплаты труда, является показатель эффективности. Но проблема определения эффективности труда в бюджетном секторе достаточно сложна и дискуссионна. Эффективность труда многих представителей этого сектора трудно, а иногда невозможно прямо оценить, увязав эту оценку с оплатой труда: результаты их работы часто не могут быть выражены экономическими показателями. Но в большинстве случаев можно сделать это косвенно, опираясь на отраслевые нормы и нормативы, задействовав социальные индикаторы и стандарты, а также постепенно внедряя механизм общественных оценок.
Главным же условием успешной реформы системы оплаты труда в бюджетном секторе является модернизация этого сектора в целом. Именно его модернизация, прежде всего сокращение избыточных государственных функций, оптимизация присутствия государства в экономике, проведение целесообразных структурных преобразований, использование современных рыночных методов управления, в частности, модели new public management, сможет обеспечить финансовую и организационную базу для реформ в организации и оплате труда и принципиально изменить ситуацию для многострадальных украинских бюджетников.
