Законотворчество — один из самых эффективных способов упрочения власти. Про помощи закона можно отвлечь, запутать, запугать, наградить, купить, продать, расстроить планы противника и обустроить собственное гнездо. Излюбленным занятием отечественных правящих партий является бесконечное переписывание законов «под себя». В длинном перечне правовых актов, пребывающих в состоянии перманентного «ремонта», есть два, стоящих особняком. Совершенствовать их отечественные властители, как правило, берутся тогда, когда возникает острая потребность упрочить пошатнувшееся владычество. Речь идет о законе о выборах народных депутатов и об Основном Законе.
Заметное падение популярности режима должно придать законотворческой активности власти новый импульс. Недавний опрос Украинского центра экономических и политических исследований имени Разумкова продемонстрировал: уже почти половина (49%, если быть точными) граждан не поддерживают деятельность Виктора Януковича и лишь10,6% полностью одобряют его действия. Согласно апрельским замерам того же УЦЭПИ, за три последних месяца сразу на 5% упал рейтинг Партии регионов. На сегодняшний день, согласно данным «разумковцев», ПР на будущих парламентских выборах готовы поддержать только 15,7% опрошенных (22,1% тех, кто твердо определился с участием в голосовании). Столь же красноречивыми являются материалы исследований Киевского международного института социологии. В марте 2010-го «парламентский» рейтинг регионалов составлял 36,4%, в июне того же года — 38%, в октябре — уже 28,5%, в феврале года нынешнего — 16,8%. Тенденция налицо.
Посему нет ничего удивительного в том, что слухи о возможном переносе будущих парламентских выборов с 2012-го аж на 2015-й становятся все более настойчивыми. Впрочем, пока это — всего лишь слухи. Тревожным является только то обстоятельство, что разговоры на эту тему все чаще ведутся именно на Банковой.
Будет ли подобный план (если он действительно существует) приведен в действие и как именно сие будет обставлено, неясно. Шутка ли: продлить депутатскую каденцию до 8 лет (что соответствует двум срокам по действующей Конституции). Впрочем, мы живем в стране, где не боятся смелых правовых новелл. Доказательства тому — легендарные решения Конституционного о «третьем сроке» Леонида Кучмы, о принципах формирования парламентской коалиции и об отмене политреформы-2004.Так что для правоведов этого государства невозможного мало. И если депутатский корпус, к примеру, сподобится внести какие-нибудь загадочные изменения в Конституцию, боюсь, КС может оказаться чутким к подобному новаторству. Полагаю также, что набрать триста желающих продлить свой депутатский век в нынешнем созыве труда не составит.
Но эта версия — из разряда конспирологических. Даже если тайный план и существует, то власть лишь в начале пути к намеченной цели. Работа над избирательным законодательством и подготовка к изменениям Конституции могут быть как составляющими этого плана, так и самодостаточными процессами.
Интерес Виктора Федоровича к фундаментальному законотворчеству проснулся в конце прошлого года, когда кредит доверия населения стал таять на глазах. 2 ноября 2010-го появился указ «О рабочей группе по вопросам совершенствования законодательства о выборах». 21 февраля 2011-го увидел свет еще один — «О поддержке инициативы о создании Конституционной ассамблеи». Недостатка в формальных поводах не было. Во-первых, власть обещала серьезные реформы в политико-правовой сфере. Во-вторых, она не могла пройти мимо пожеланий Венецианской комиссии. Напомним, что ВК призывала Киев сделать избирательное законодательство более демократичным и не переписывать правила выборов аккурат перед кампанией (как это у нас обычно и происходило). Кроме того, после отмены политреформы «венецианцы» выразили надежду, что модернизация Конституции будет продолжена.
Власть принялась за работу. С одной стороны, необходимо было соблюсти внешние приличия и продемонстрировать Западу, что мы чутки к его просьбам. С другой — заложить фундамент будущего укрепления власти.
Рожден, чтоб сказку сделать пылью
Источником власти, по Конституции, в Украине является народ. Сказочно красивая норма. И сказочно несбыточная. Выборы, согласно тому же Основному Закону, являются формой народовластия. В своем недавнем послании к Верховной Раде Виктор Федорович сетовал, что власти у народа недостаточно. И поставил задачу: «превращение граждан во влиятельный субъект трансформаций, формирование в обществе осознания подотчетности власти и возможности влиять на нее».
Замечательно. А главное — последовательно. Поскольку еще в 2007-м премьер Янукович в статье, опубликованной в нашем еженедельнике, остро критиковал закрытые партийные табели и призывал перейти к открытым региональным спискам или хотя бы вернуться к смешанной избирательной модели.
Изменение в статусе не прошло для Виктора Федоровича даром. Об открытых списках речь уже не идет. Решили остановиться на «хотя бы». Согласно рабочему варианту проекта закона о выборах, который оказался в распоряжении ZN.UA, будущая парламентская гонка пройдет по комбинированным правилам. Половина депутатов попадет в Верховную Раду, пройдя сито мажоритарных округов, другая половина будет избрана все по тем же закрытым партийным спискам.
С полным текстом проекта читатели смогут ознакомиться здесь. Но мы считаем своим долгом поделиться с вами некоторыми замечаниями.
Для начала оговоримся: приведенный документ является рабочей версией. Упомянутая нами рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства о выборах на пяти заседаниях согласовала несколько десятков проблемных вопросов. Ее наработки легли в основу проекта, позавчера подготовленного Министерством юстиции. 28 апреля документ предстоит рассмотреть участникам рабочей группы (в состав которой в декабре были включены и представители оппозиции). После возможной корректировки проект отправится в АП, а оттуда — в Раду. В каком виде — вопрос. Примечательно, что 15 апреля первый заместитель министра юстиции Украины Инна Емельянова заявила: «Рабочая группа создана президентом, именно он будет субъектом права на законодательную инициативу… Рабочая группа просто представила, каковы пути решения той или иной проблемы, а право выбора будет за президентом».
Так что те юристы, которые уже успели обрадоваться относительной демократичности законопроекта, возможно, несколько поспешили. Хотя не исключено, что гаранта все устроит.
О большинстве новелл модернизированной версии избирательного закона мы уже писали. Обобщим. Итак, новые выборы пройдут по смешанной системе. Партийные списки носят закрытый характер, очередность кандидатов в табели будет определяться съездами. Блоки к выборам допускаться не будут. «Порог» увеличен до 5%. «Мажоритарщики» могут выдвигаться как партиями, так и самостоятельно. Выдвиженец политсилы не обязательно должен быть ее членом. Одному лицу запрещено баллотироваться одновременно в нескольких округах и фигурировать в разных списках. Нельзя одновременно выдвигаться в одномандатном округе и быть кандидатом от партии в многомандатном. Округа «нарезаются», исходя из приблизительно равного числа избирателей. Внедряется постоянная система территориальных избирательных округов, а также избирательных участков. Уточнение списков избирателей в день голосования допускается только по решению суда. (Хотя, например законодательством ЕС запрещается внесение изменений в реестры и списки избирателей в день голосования.) Решение о результатах выборов в мажоритарных округах принимает окружная комиссия. Наблюдатели от политических партий и общественных организаций уравнены в правах и наделены правом требовать копии протоколов. Для работы избиркомов необходим кворум — не менее половины, но решения принимаются простым большинством. Исключение существует только для решений, принимаемых в день голосования. Если на заседании присутствует менее 2/3 членов комиссии, решение принимается не менее чем 2/3 от числа присутствующих. Уточнены понятия «предвыборная агитация» и «предвыборная реклама».
В целом все выглядит сносно. Впрочем, есть нюансы. Голосование на дому осуществляется на основании заявления избирателя, без предоставления необходимой медицинской справки. Как известно, подобная норма оставляет достаточный простор для злоупотреблений. Правда, согласно редакции закона, для выездного голосования требуется не только письменная просьба гражданина, но и соответствующее решение комиссии, что теоретически снижает масштаб возможных махинаций. Сохранена норма, по которой неудачникам выборов не возвращается денежный залог. Как едко подметил депутат Ключковский, в этом случае избирательный залог превращается в избирательный налог.
Для партий, имеющих парламентское представительство, сохранены преференции: их ставленники должны обязательно входить в состав избиркомов. Но по-прежнему не ясно, как быть с теми политическими организациями, которые на выборах-2007 сформировали блоки. Скажем, по сути развалившийся НУНС был создан 9 партиями. Означает ли это, что всем девяти будет гарантировано представительство в комиссиях? Сомнительно. В силу объективных соображений: тогда не хватит места всем остальным субъектам процесса. И в силу соображений субъективных. К примеру, регионалы, создавшие фракцию самостоятельно (и в отличие от «наших самбистов», ее сохранившие), смогут рассчитывать лишь на одного выдвиженца. И что, власть себя обидит? Не верю. Следовательно, будет отсев. Но кто его будет проводить и как? Понять это из текста проекта невозможно.
Далее. Предвыборная агитация с использованием средств массовой информации всех форм собственности проводится с соблюдением принципа равных условий. Медиа, предоставившие площадь (эфир) одному, лишены прав отказать другому. Демократично по отношению к соискателям депутатского звания, но не слишком корректно по отношению к частным СМИ, несколько смахивает на вмешательство в редакционную политику. Более того: медиа запрещено бесплатно распространять любую информацию, могущую побудить избирателя голосовать за или против того или иного кандидата (партии). За нарушение могут лишить лицензии или остановить выход издания. В Европе подобные ограничения не приветствуются, поскольку воспринимаются как посягательство на свободу слова.
Еще одна любопытная деталь: в законе отмечено, что «количественный состав Верховной Рады Украины определяется Конституцией». Из чего следует, что в перспективе депкорпус может и «похудеть»…
А теперь о главной бомбе, заложенной в проект. Ранее обнаружение неточностей в регистрационных документах приводило к тому, что кандидатам возвращали пакет для «работы над ошибками». На заседании рабочей группы предлагался более демократический подход: документы не возвращают, регистрацию не откладывают, неточности устраняют. Но в проекте предусмотрен еще более дискриминационный подход: в случае отсутствия либо ненадлежащего оформления документов ЦИК отказывает в регистрации кандидатов.
Более простого и более эффективного способа отсева «лишних» нельзя и придумать. Высокий «барьер», помноженный на административный ресурс, довершит дело.
Рождены, чтоб сказку сделать болью?
В истории с модернизацией закона о выборах все более или менее ясно. С одной стороны наблюдалось желание хотя бы частично угодить Западу, с другой, — читалось стремление создать задел для успеха на грядущих выборах (когда бы они в конечном итоге не состоялись).
А вот в деле о Конституционной ассамблее не все так просто. Здесь также прослеживается намерение подыграть Венецианской комиссии, возжелавшей продолжения конституционной реформы. Не стоит сомневаться и в том, что Янукович не прочь «забетонировать» свою власть при помощи Основного закона. Но, судя по всему, четкого плана «строительных работ» у него пока нет. Он еще не решил, чего именно он хочет от новой Конституции. Не до того было. Поэтому создание Конституционной ассамблеи он одобрил по двум причинам. Во-первых, чтобы перехватить инициативу у оппозиции, отдельные представители которой идею созыва КА пропагандировали давно и настойчиво. Во-вторых, чтобы иметь готовое средство к моменту, когда вызреет окончательная цель.
С подачи Леонида Кравчука и с благословления Виктора Януковича была создана научно-экспертная группа по подготовке Конституционной ассамблеи. В ее состав вошел 21 человек во главе с Кравчуком , преимущественно ректоры профильных академических вузов и заслуженные «паркетные» юристы. Один из членов «НЭГру», директор Института государства и права имени Корецкого Юрий Шемшученко, человек авторитетный и опытный, возглавил специально созданную группу научных консультантов. Именно эти люди и будут на начальном этапе развивать данный проект. В группу, кроме сотрудников Института Корецкого, вошел ряд известных юристов, в частности, судья КС в отставке Павел Евграфов, экс-вице-спикер Виктрр Мусияка и глава ЦИК Владимир Шаповал. Координатором группы является член ученого совета Института государства и права Алексей Ющик. Подбор кадров вселяет некоторый оптимизм: в группу вошли люди, для которых конституционный процесс — творчество, а не ремесло. Но их планы, вполне очевидно могут не совпадать с планами Банковой. И прекрасные начинания могут нежданно (или, наоборот, прогнозируемо) обернуться головной болью.
Состоялось уже два заседания группы, которые были посвящены отработке общих подходов. Определено, что будущая Конституционная ассамблея будет самоуправляемой временной организацией, независимой от властных органов, цель которой — выработка рекомендаций относительно будущего реформирования Конституции. Марина Ставнийчук, почтившая своим присутствием второе заседание группы, выразила робкое пожелание, чтобы концепция будущих изменений Основного закона была согласована с Януковичем. Но понята не была. Предполагается, что Ассамблея приступит к работе осенью, и в соответствующем президентском указе будет лишь:
— сообщено о начале ее работы;
— указано, на какой орган возлагается материально-техническое обеспечение;
— предписано всем органам оказывать ассамблее оказывать всяческое содействие.
Кто войдет в состав будущей ассамблеи? К сожалению, большинство ответственных за принятие решения лиц не поддержали идею прямых выборов участников ассамблеи. Но при этом группа консультантов выступила решительно против того, чтобы члены КА назначались по представлению группы Кравчука. Предварительно согласовано, что в состав ассамблеи войдет 100 человек. Ориентировочно, 35 членов будут избраны на форумах и конференциях Съезда судей, Союза адвокатов, Ассоциации правоведов и других профильных юридических организаций. Еще 15 должны делегировать организации, занимающиеся самоуправлением, в частности, Ассоциация городов. Оставшиеся квоты должны быть заполнены делегатами от общественных, правозащитных, профсоюзных, ветеранских организаций. Предусмотрено и представительство для политических партий. В КА попадут выдвиженцы тех организаций, которые по итогам последних выборов набрали не менее 0,5%. Организаторы рассчитывают, что не менее половины участников ассамблеи составят профессиональные юристы, это должно сделать работу более продуктивной. Собираться КА должна примерно раз в три месяца, в остальное время ее члены будет трудиться в группах (их собираются сформировать 8-10), каждая из которых будет отрабатывать определенное направление будущей концептуальной реформы. Старт работы намечен на сентябрь нынешнего года. Законченный вид будущие изменения должны принять не позже февраля 2013-го.
Не исключено проведение консультативного референдума или специализированных соцопросов, которые должны определить отношение населения к будущим новшествам, в частности к вероятной форме правления. Но подобную идею разделяют не все. Некоторые участники процесса считают, что целесообразнее сосредоточиться на проведении круглых столов, конференций и семинаров, с максимально широким спектром участников.
Спорят о том, идет ли речь о новой редакции Конституции или об изменениях к действующей. О том, будет ли новая реформа внедряться парламентом и референдумом, или же придется созывать специальное Учредительное Собрание. Не вызывает сомнения только одно: фундаментальные I, III и XIII разделы Конституции претерпят изменения, следовательно, плебисцита не избежать.
Что думает по этому поводу Виктор Федорович? Скоро узнаем. «Нэгры» во главе с Кравчуком должны обсуждать судьбы Ассамблеи и Конституции 26 апреля, в годовщину Чернобыля. Плохой знак, однако…
