12 февраля исполнилось два года с момента подписания так называемого «Минска-2», то есть документа с официальным названием «Комплекс мер по выполнению Минских договоренностей».
Официальным основанием для разработки «второго Минска» стало желание лидеров заставить работать «Минск первый». Но сложно спорить с тем, что прогресс в выполнении Минских договоренностей до сих пор критически мал.
Хотя постоянно приходится слышать, что отказ от «Минска» также несет целый ряд вызовов и рисков.
Эта статья является попыткой дать ответ на три вопроса:
останутся ли Минские договоренности действующим планом урегулирования;
произойдут ли изменения в Нормандском формате (не только кадровые, но и количественные);
будут ли сохранены санкции США и ЕС в отношении России при условии, когда выполнение «Минска» становится все более призрачным.
Перспектива обзора – 2017 год; более широкие хронологические рамки вряд ли позволили бы дать четкие и реалистичные ответы. И даже такая постановка вопроса – это хождение по тонкому льду: уравнение имеет слишком много неизвестных.
Все прогнозы опираются на анализ нынешних позиций ключевых игроков, действующих и вероятных; как долго эти позиции будут в силе, покажет время.
«Минск» и «Нормандия»: пока что в силе
На сегодняшний день все стороны настаивают, что «Минск» и «Нормандия» остаются в силе. Четкую позицию по этому поводу, а также по поводу сохранения Нормандского формата как переговорной площадки, выражают, в частности, Украина и Германия.
В 2017 году Германия продолжает играть роль «локомотива» переговорного процесса: по инициативе Зигмара Габриэля, нового главы МИД Германии, «нормандская четверка» на уровне министров должна встретиться 16-17 февраля в Бонне.
В последний раз они встречались в конце ноября прошлого года с результатом, близким к нулю.
Немецкие собеседники сходятся во мнении, что Германия не собирается снижать темп переговорного процесса, тем более, что, за исключением самого главы МИД, весь корпус чиновников, ответственных за украинское направление, не изменился.
Дипломаты одной из стран-медиаторов также утверждают, что за сохранение Нормандского формата выступает и Россия. Кстати, все участники заседания Совета Безопасности ООН по Украине 2 февраля 2017 года, включая российского представителя, ссылались на Минские договоренности как на действующий план урегулирования.
Одним из ключевых неизвестных является позиция Франции относительно «Минска» и «Нормандии» после президентских выборов.
Однако кто бы ни стал следующим президентом Франции, она вряд ли выйдет из Нормандского формата – участие в нем является для Парижа прежде всего фактором сотрудничества с Берлином, а также реализацией ее традиционно лидерской позиции во внешней политике ЕС.
Риском, однако, является то, что некоторые кандидаты в случае своей победы могут стать гораздо более открытыми к поддержке российского видения и, таким образом, дисбалансировать «Нормандию» не в пользу Украины.
Вместе с тем, французские собеседники отмечают: за годы войны понимание Украины (которую в довоенное время воспринимали преимущественно сквозь российские «очки») в политических и интеллектуальных кругах существенно возросло. И это наследие останется, кто бы ни стал новым хозяином Елисейского дворца.
Пока непонятно, чем являются Минские договоренности для Дональда Трампа – делом предшественника (что в глазах нового президента США их дискредитирует) или ориентиром для выработки политики в отношении российско-украинского конфликта.
Пока что сигналы, поступающие из Белого дома, дают поводы для осторожного оптимизма.
На Банковой в целом довольны обоими телефонными разговорами между Трампом и Порошенко. Кроме того, важным посылом было то, что представительница США в ООН Никки Хейли во время выступления на заседании Совета Безопасности 2 февраля 2017 года призвала Россию к полному выполнению Минских договоренностей.
Однако эти сигналы не стоит переоценивать.
Политика Трампа в отношении Украины и конфликта до сих пор формируется.
Неопределенной остается также кандидатура того, кто непосредственно будет заниматься Украиной и вопросом урегулирования – аналогично полномочиям Виктории Нуланд в предыдущей администрации. При этом американские инсайдеры, которых автор опросила в ходе подготовки этой статьи, сходятся во мнении, что от Украины будут ждать конструктива и компромиссов.
Будут ли эти компромиссы «болезненными» или приемлемым – зависит в том числе от повестки дня, которую Украина сможет предложить на опережение.
Сохранение санкций: фактор США
Один из приоритетов украинской дипломатии в этом году – сохранение американских и европейских санкций против РФ.
Причем американские санкции особенно важны. Они намного мощнее европейских: в отличие от секторальных санкций ЕС, перечень компаний, которые под них подпадают, постоянно обновляется. Таким образом США не только дополнительно давят на Россию, но и обеспечивают их действенность: если санкции не обновлять соответствующим образом, объекты санкций, как правило, довольно быстро находят обходные пути.
Кроме того, без американских санкций некоторые европейские ограничения, в частности финансовые, просто не будут иметь смысла: например, европейские банки смогут переводить деньги в Россию через США.
Первые недели президентства Дональда Трампа дают основания для вывода, что он пока предпочитает оставлять санкции против РФ как козырь в своем рукаве. Ключевой сигнал: заявление Никки Хейли о том, что санкции, связанные с Крымом, будут в силе до тех пор, пока Россия не передаст Украине контроль над полуостровом.
При этом, по заверению пресс-секретаря Трампа Шона Спайсера, Хейли говорила от имени президента.
Возможно, к формированию видения Трампа относительно санкций привела и жесткая позиция партнеров из Европы – канцлера Ангелы Меркель и премьер-министра Великобритании Терезы Мэй.
Интересная деталь: если Трамп считается с мнением лидеров отдельных стран-членов ЕС, то этого нельзя сказать о его отношении к ЕС в целом: за три недели после инаугурации Трамп не нашел возможности поговорить ни с высоким представителем ЕС Федерикой Могерини, ни с президентом Европейского совета Дональдом Туском, ни с главой Еврокомиссии Жаном-Клодом Юнкером.
Возвращаясь к заявлению Хейли, возникает вопрос – с Крымом все ясно, но как насчет санкций, связанных с агрессией на Востоке?
Пока что разгадку могут подсказать разве что американские юристы: дело в том, что все четыре указа Обамы, которые вводят санкции против РФ, связаны именно с оккупацией Крыма.
Первые три были изданы в марте 2014 года, когда агрессии России на Востоке еще не было, а последний – в декабре 2014 года, и он также недвусмысленно сформулирован как дополнительная мера в ответ на оккупацию Крыма. Все последующие списки санкционных лиц и организаций, в том числе связанных с агрессией на Востоке, формировались Государственным департаментом и Министерством финансов США со ссылкой на один из этих четырех указов.
Но означает ли заявление Хейли, что Трамп пока не собирается отменять указы Обамы или сокращать санкционные списки – об этом наверняка знает разве что сам Трамп.
Но даже если у американского президента и есть определенная позиция по этому поводу сейчас, это совсем не означает, что она не может измениться завтра.
Как отметил его пресс-секретарь Спайсер в интервью, «причина, по которой Трамп является таким успешным переговорщиком, заключается в том, что он держит все опции открытыми (в оригинале «keeps everything on the table»), поэтому никто не знает, чего ожидать».
Очевидно также, что определяющую роль в сохранении санкций может сыграть Конгресс США. В частности, если в обеих палатах в этом году удастся провести законопроект о закреплении санкций на законодательном уровне (как известно, в прошлом году аналогичный законопроект так и не был поставлен на голосование в Сенате), а также провести через Конгресс «The Russia Sanctions Review Act», требующий утверждения любого смягчения санкций против РФ на уровне конгрессменов. Соответствующие законопроекты были зарегистрированы в обеих палатах 8 февраля сенаторами как Республиканской, так и Демократической партий.
Европейский Союз: неповоротливое единство
Если для Соединенных Штатов вопрос санкций заключается в выборе, «сокращать или расширять», то для Евросоюза вопрос стоит как «продлевать или не продлевать».
То есть речь может идти об остановке части санкций.
Особенно это касается секторальных санкций, привязанных к реализации Минских договоренностей, которые ЕС пересматривает каждые шесть месяцев, начиная с декабря 2015 года.
В то время как порой можно услышать возмущения, мол, почему санкции вообще надо пересматривать вместо того, чтобы просто привязать их к восстановлению территориальной целостности Украины, представители различных евросоюзовских институтов неоднократно говорили автору этих строк:
никто не ожидал, что двадцати восьми государствам-членам удастся сохранить единство в отношении санкций так долго.
Последний раз секторальные санкции продлевали в декабре 2016 года, следующий пересмотр запланирован на июнь 2017-го. Пока в Брюсселе уверяют, что по состоянию на сегодня в ЕС-28 сохраняется единство по поводу дальнейшего продления санкций – к этому привела и недавняя эскалация на линии разграничения.
При этом в ЕС не готовы расширить секторальные санкции – собеседники в Брюсселе признаются, что согласованный пакет секторальных санкций просто боятся трогать, чтобы в процессе согласования переговорами не воспользовались те, кто хотел бы его сократить.
Таким образом, в краткосрочной перспективе можно осторожно говорить о сохранении статус-кво на дипломатическом уровне. Это не означает, что Украина должна просто ждать, пока другие игроки определятся с позициями. Перезагрузка власти в странах-партнерах – это также и «окно возможностей» для Украины для адвокатирования своей позиции.
Возможно, узкое и ограниченное – но не воспользоваться им Украина не имеет права.
