Для начала определимся с конституционными понятиями, которые, как ни странно, довольно часто путают. Это «форма правления» и «форма государственного устройства». Первое означает форму организации государственной власти. Она бывает президентской, парламентской, президентско-парламентской и парламентско-президентской. Второе - форму госустройства (унитарное государство, федеративное и конфедерация). Зачем нужен этот ликбез?
Судя по всему, у нас опять большая радость - очередной, уже четвертый по счету, этап конституционной реформы. В Украине сложилась своего рода президентская традиция - каждый глава государства пытается изменить Основной Закон. Ничего удивительного. Вполне нормальное явление. Украинское государство все еще находится в стадии развития. Трудный пубертатный «подростковый» возраст уже позади, однако до зрелости еще очень далеко. Вполне понятно, что конституционная «оболочка» подвергается достаточно сильному политическому давлению. Наиболее успешным президентом (с точки зрения конституционного процесса) был Леонид Кучма. Именно при нем была принята первая, скажем так, каноническая Конституция страны (июнь 1994 года). И фактически при Леониде Даниловиче состоялась первая конституционная реформа (декабрь 2004 года). Если не вдаваться в подробности, то смысл модернизации Основного Закона состоял в том, чтобы перейти от президентско-парламентской формы правления к парламентско-президентской. Никто особо и не скрывал, что реформа проводилась под конкретную политическую цель - ограничить полномочия третьего президента (Виктора Ющенко). «Злой дэмон» администрации Кучмы Виктор Медведчук рассуждал почти по-ленински: «Виктор Ющенко, став главой государства, сосредоточит в своих руках необъятную власть». Поэтому система сдержек и противовесов между ветвями власти была существенно подкорректирована в пользу парламента.
Сработал ли план? Теперь, по окончании режима «оранжевого правления», можно сказать так: да, получилось. Правда, не совсем так, как планировалось. Усиление роли парламента привело к персональному противостоянию двух лидеров государства - Юлии Тимошенко и Виктора Ющенко. Система коалиционного утверждения премьера придала конфликту особую остроту и, если хотите, пикантность.
Еще одним следствием изменения формы правления стало появление феномена «фальшивого парламентского большинства». Это изобретение «бютовских» юристов, которые провернули операцию под условным названием «коалиция фракций». Достаточно овладеть контрольным пакетом (большинством) в одной парламентской группировке и можно смело игнорировать мнение оставшегося меньшинства. Если использовать математическую формулу, то для создания парламентской коалиции (226 депутатов) необходимо 114 мандатов.
«Отцы-основатели» политической реформы, конечно же, планировали ограничение властных полномочий лидеров «оранжевых». Однако они не учли, что их планы будут реализовываться в подобном извращенном режиме. Пять лет тестирования усовершенствованного варианта Основного Закона («версия 2004») выявили массу программных ошибок и глюков. Например, институт императивного мандата работал как-то странно. Исключить депутата из фракции без формального документа (заявления о выходе) оказалось невозможным. Этим воспользовались «регионалы», давшие жизнь такому явлению, как члены коалиции от оппозиции. Очень интересное и, главное, полезное изобретение. Бывший лидер «Народной самообороны» Давид Жвания пошел еще дальше, сформировав в составе коалиции депутатскую группу «Право выбора», за которую не голосовал ни один избиратель. В общем, система представительства партий в высшем законодательном органе была реализована как-то странно.
Виктор Ющенко, будучи президентом, пытался отменить политическую реформу 2004 года и, как минимум, вернуться к полномочиям своего предшественника. А как максимум - еще более их усилить с помощью образования двухпалатного парламента и сохранения института роспуска Рады. К счастью, карма Виктора Андреевича, а также глубокая погруженность в иной мир способствовала тому, что его планы так и не были реализованы. Зато «лидер нации» вошел в историю страны как первый президент, распустивший парламент без всяких конституционных оснований. Причем распускал пять раз подряд, пока не получилось.
Команда Виктора Януковича, проанализировав результаты прогона бета-версии конституционной реформы, пришла к выводу: Основной Закон надо менять. Считайте, что соответствующее решение уже принято. Другое дело, что пока нет особой ясности относительно параметров будущей модели Конституции. Относительный консенсус достигнут лишь по следующим пунктам:
- смена избирательной системы в Раду. Неслучайно на местных выборах, которые намечены на осень текущего года, запланирована «обкатка» смешанной, мажоритарно-пропорциональной системы в пропорции 50 на 50. Тотальное господство политических партий приводит к странным, я бы даже сказал, противоестественным результатам. В качестве примера обычно приводят БЮТ - искусственный конструкт, созданный по лекалам тоталитарной секты.
Если изменить систему выборов в Верховную Раду, то вопрос формирования коалиции в значительной степени упрощается. Не надо договариваться с лидерами группировок, которые отстаивают какие-то жесткие идеологические догмы. Большинство можно сформировать на гораздо более «мягкой», прагматической основе. Всегда найдется достаточное количество «мажоритарщиков», не отягощенных партийными рамками.
- возвращение к президентско-парламентской форме правления. Как минимум, глава государства получает право увольнять премьера без всякого согласования с парламентом.
- введение двухпалатной формы организации законодательной власти. В данном случае речь идет о постепенном переходе к федеративной модели государственного устройства, которое, кстати, де-факто существует в Украине (вспомните об Автономной Республике Крым).
Довольно размытые очертания будущей модели конституционного устройства будут доработаны в ходе деятельности специальной комиссии. Не знаю, как она станет называться. Однако уверен, что в скором времени подобный орган сформируют из представителей Президента и парламента.
Следующая проблема - легализация новой Конституции. Есть три варианта развития события. Первый: проведение конституционного референдума. Авторы новой конституционной реформы учли печальный опыт Леонида Даниловича, который так и не сумел имплементировать плебисцитную модель Основного Закона. Парламент уперся рогом и отказался одобрять проект Конституции. Поэтому в новой редакции закона о референдуме законодательный орган власти вообще отстранен от участия в конституционном процессе. Решение остается за народом.
Второй: формирование конституционного большинства к осени 2010 года. Пока действующей коалиции не хватает примерно четырех десятков депутатов для достижения отметки «300 голосов». Задача вполне решаемая. По крайней мере, особых проблем не возникнет. Все дело в цене вопроса. В таком случае Верховная Рада может принять новую редакцию Основного Закона.
Третий: отмена конституционной реформы 2004 года. В таком случае вступают в действие нормы Основного Закона редакции 1996 года. Самый простой в техническом исполнении путь, однако и самый сомнительный.
Хочу подчеркнуть: это все лишь предварительные конституционные эскизы. Однако соответствующая работа уже ведется, поскольку экстенсивный путь консолидации власти, которым пошла команда нового Президента, имеет ограниченный запас прочности. Да, сформирована единая триада власти: Президент-премьер-коалиция. Но сколько можно работать в подобном режиме? Год-два. Максимум, три. Потом возникнут системные проблемы. Единственно возможный ответ - это системные конституционные изменения.
