Подзаконные акты, разработанные Государственной миграционной службой (ГМС) во исполнение Закона Украины "О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих лицо или его специальный статус" (далее — Закон о ЕГР), говорят о том, что Украина избрала самый затратный и самый длинный путь к безвизовому режиму с ЕС.
Критика этого закона ранее касалась преимущественно рисков в сфере соблюдения прав человека, возникающих, по мнению правозащитников, вследствие чрезмерной и необоснованной концентрации информации о лице в руках одного государственного учреждения, уполномоченного распоряжаться этим реестром. В печати указывалось также и на коррупционные риски этого закона. ZN.UA неоднократно писало об этой проблеме (в частности, в статье Юрия Бутусова от 12 октября 2012 г.).
Единственным фактором, в определенной мере объясняющим и оправдывающим появление этого довольно "дорогого" во внедрении законопроекта, считалась потребность ускорить выполнение Украиной Плана действий по визовой либерализации (ПДВЛ) в отношениях с ЕС. Считалось, что уже в нынешнем году граждане Украины получат первые биометрические паспорта, а уже через год-два, при выполнении других условий, можно будет ставить вопрос о долгожданном безвизовом въезде в Евросоюз. Теперь оказывается, что указанный закон в том виде, в котором он принят и вступил в силу, растянет выполнение ПДВЛ по меньшей мере на три года. Это следует из информации, озвученной 26 февраля на пресс-конференции Николаем Ковальчуком, главой Государственной миграционной службы — органа, уполномоченного новым законодательством выдавать гражданам паспорта для выезда за границу.
Напомним, Закон о ЕГР, предусматривающий переведение на биометрическую основу 15 типов документов, включая паспорт гражданина Украины и загранпаспорт, представленный депутатом прошлого созыва Василием Грицаком, был принят Верховной Радой 20 ноября с поправками, предложенными президентом Виктором Януковичем.
Комментируя принятый закон, его автор заявил: "Президент открыл реальный путь в Европу. С этого момента можно сказать, что мы выполнили все международные договоры по этому вопросу. Мы верим, что в итоге когда-то о нас вспомнят как о людях, которые сделали такое доброе дело и продвинули Украину в ЕС". Автор сделал акцент на возможности начать выпуск (согласно принятому закону) биометрических паспортов в январе 2013 г. Как видим, такой оптимизм оказался преувеличенным.
Действительно, до недавнего времени сохранялась иллюзия, что, несмотря на выявленные проблемы, новый закон способен положительно и быстро решить хотя бы одну: обеспечить начало производства в Украине паспортов с биометрическими данными для выезда за границу — тем самым выполнив первую важную предпосылку для введения для граждан Украины безвизового въезда в страны Шенгенской зоны. Поэтому независимые эксперты, объединенные инициативой "Европа без барьеров", при поддержке Международного фонда "Відродження" еще в декабре 2012 г. предложили ряд изменений, которые устранили бы самые очевидные негативы Закона о ЕГР, но позволили сохранить конструктивную составляющую закона, а он должен был обеспечить быстрый переход к загранпаспортам нового образца в 2013 г.
Как оказалось, предложенных изменений мало, ведь сама концепция ЕГР является, по признанию отечественных должностных лиц, ощутимым тормозом, отодвигающим "биометризацию" отечественного загранпаспорта в довольно далекую перспективу.
По словам главы Государственной миграционной службы Николая Ковальчука, массовый, то есть доступный для всех граждан, выпуск биометрических паспортов начнется не раньше чем в 2016 г. Почему? Объявлено, что Государственная миграционная служба подала в Кабинет министров проект Плана мероприятий, регулирующего алгоритм создания Единого демографического реестра и начало выдачи идентификационных документов нового поколения (в том числе биометрических паспортов).
Согласно Плану мероприятий по созданию единого демографического реестра и национальной системы идентификации граждан, разработанному ГМС, только на создание, тестирование и практический запуск ЕГР понадобится не меньше трех лет. Речь идет о создании технических структур, уполномоченных администрировать ЕГР, разработку и обкатку шаблонов базы данных, продолжительный процесс ее наполнения, сбор соответствующей информации, консолидацию имеющихся ведомственных баз данных и т.п. Нужны будут также тестирование ЕГР, верификация его систем, что потребует немало времени.
Лишь после трех лет работы над самим ЕГР как базой данных, по словам руководителя ГМС, можно планировать начало массового (доступного для всех) выпуска биометрических паспортов. Руководство ГМС при этом утверждает, что другого пути, в частности запуска новых паспортов, не ожидая полного создания ЕГР, в рамках действующего законодательства нет.
Наконец, принципиально важно и понятно, что даже этот долгий путь будет пройден лишь при условии полного и своевременного финансирования, а стоимость создания всех компонентов ЕГР (не считая средств на содержание и функционирование), по прогнозу ГМС, составит 700–800 млн грн. В текущем году государственный бюджет не предусмотрел ни одной гривны на создание ЕГР, поэтому, вероятно, конкретные действия смогут начаться лишь в 2014 г.
Указанный План мероприятий находится сейчас на согласовании в органах исполнительной власти и, по прогнозу руководства ГМС, может быть принят Кабмином уже в марте.
Такой сценарий предопределяет коррекцию в худшую сторону даже самых пессимистических прогнозов относительно отмены визового режима со стороны ЕС: к прежде озвученным экспертами прогнозам (2015 г.) можем добавить еще по крайней мере три года, которыми мы обязаны дорогой игрушке — Единому демографическому реестру. Таким образом, ЕГР не только вызывает недоверие специалистов относительно обеспечения прав человека, но и означает срыв всех мыслимых и немыслимых сроков достижения цели, ради ускорения движения к которой его якобы и предлагали. А учитывая неминуемую борьбу за освоение почти миллиарда бюджетных средств и наличие конкурирующих бизнес-политических интересов, можно пророчить неединичные "пробуксовывания" на пути к конечной цели — как это неоднократно случалось три предыдущих года.
Поскольку для отмены виз со стороны ЕС требуется не только начать выдачу биопаспортов, но и мониторинг их выдачи в течение определенного времени, и реальное обеспечение ими значительной части граждан, то даже если предложенный ГМС график будет соблюден, минимально возможный срок внедрения безвизового режима для граждан Украины со стороны ЕС отодвигается на 2018 г.
И такой сюрприз создается руками сначала украинского законодателя, а теперь — и членов правительства, которые, вполне вероятно, вскоре одобрят указанный План мероприятий. Будем ли мы снова нарекать на "двойные стандарты" со стороны ЕС, когда, не дожидаясь Украины, безвизовый режим с Европой получат граждане Молдовы, Грузии, России? Почему-то для этих стран сугубо техническая проблема перехода к биометрическим паспортам не растягивалась так надолго и не стоила так дорого.
Следует обратить на этот факт внимание президента Януковича, обещавшего сделать все для выполнения Плана действий по визовой либерализации на протяжении года-двух. Как на этом фоне выглядят его распоряжения и заверения относительно ускорения выполнения ПДВЛ, если в алгоритм выполнения плана, как оказалось, искусственно "встроили" еще три года? Напомню для сравнения: даже Албании понадобилось немногим меньше двух лет для выполнения всего безвизового плана, в основном аналогичного нашему. Украина хочет и здесь установить антирекорд и двигаться к указанной цели 8–10 лет?
Кроме того, создается правовая коллизия, связанная с тем, что действующее законодательство устанавливает определенные стандарты персональных документов (согласно действующему Закону о ЕГР), тогда как на практике государственные органы выдают и еще долго будут выдавать совсем другие документы старого образца, находящиеся сегодня вне правового поля. Это создаст основания для возможного обжалования действительности или непризнания документов, выданных после вступления в силу Закона о ЕГР (1 января 2013 г.), досрочного прекращения действия документов, а значит создаст проблемы владельцам таких документов, то есть жертвам ситуации, которые никоим образом повлиять на нее не могут.
Так что, объявленные ГМС проекты подзаконных актов и соответствующие временные рамки реформы идентификационных документов в Украине свидетельствуют о том, что Закон о ЕГР является наихудшим из возможных путей перехода к биометрическим паспортам, ведь он не только создает многочисленные риски нарушения прав человека, но и начинает самый долгий и самый затратный для налогоплательщиков путь к желательному безвизовому въезду в Европу.
Выход из ситуации заключается в кардинальном изменении Закона о ЕГР, изъятии из него самой концепции ЕГР как неоправданно затратной, отнимающей уйму драгоценного времени и создающей угрозы основополагающим правам человека, и ограничении содержания этого законодательного акта исключительно описанием документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины.
После утверждения образцов документов правительством и проведения должных тендерных процедур можно было бы начать выпуск персональных документов нового поколения уже в текущем году. Но если Закон о ЕГР останется в нынешнем виде, это будет невозможно.
