Народные депутаты Украины В.Швец и И.Кириленко зарегистрировали под номером 9075 проект закона Украины «О внесении изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Украины (относительно усовершенствования отдельных положений)», который мы в дальнейшем сокращенно будем называть «проект закона» или «законопроект». Главная задача законопроекта - изъять из Уголовного кодекса Украины (в дальнейшем - УК Украины) статью 365, предусматривающую ответственность за превышение власти или служебных полномочий. Этот состав преступления заключается в том, что служебное лицо преднамеренно совершает действия, которые явным образом выходят за пределы предоставленных ему прав или полномочий, если такие действия наносят существенный ущерб правам, интересам отдельных граждан, государственным или общественным интересам, интересам юридических лиц, охраняемых законом.
Санкция статьи, в зависимости от наличия тех или иных квалифицирующих признаков, варьируется от исправительных работ на срок до двух лет до лишения свободы на срок до десяти лет. К основному наказанию добавляется дополнительное в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет и штрафа на сумму от 4250 до 17 тыс. гривен.
При этом следует различать состав преступления, предусмотренный статьей 365 УК Украины, и состав преступления, определенный статьей 364 УК Украины, который устанавливает ответственность за злоупотребление служебным лицом властью или служебным положением. Различие заключается в том, что в случае превышения власти лицо действует вне предоставленных ему полномочий, а в случае злоупотребления лицо совершает действия в пределах полномочий, но вопреки интересам службы.
Авторы законопроекта мотивируют целесообразность его принятия тем, что:
- превышение власти или служебных полномочий является не самостоятельным составом преступления, а способом совершения других преступлений (например, расхищение имущества путем превышения служебных полномочий);
- состав преступления статьи 365 УК Украины - размытый, общий;
- статья применяется по политическим мотивам;
- в большинстве стран Европы и демократических стран, при отсутствии корыстного мотива или личной заинтересованности, превышение власти не подпадает под криминальное преследование.
Главным результатом принятия этого законопроекта станет закрытие всех дел, возбужденных по статье 365 УК Украины, из-за отсутствия состава преступления, а также освобождение от наказания лиц, осужденных за это преступление.
Прежде чем дать свою оценку изменениям, предлагаемым законопроектом, целесообразно обратиться к опыту других стран.
Уголовное право зарубежных стран предусматривает три основных подхода к установлению ответственности за превышение власти.
Первый подход, аналогичный украинскому уголовному законодательству, заключается в том, что отдельно существует состав преступления за превышение власти и отдельно - за злоупотребление властью. Превышение и злоупотребление властью есть в уголовных кодексах Испании, Польши, Российской Федерации и большинства стран бывшего СССР. Кроме злоупотребления и превышения власти, уголовное законодательство этих стран содержит также отдельные специальные составы преступлений, совершаемых с превышением или злоупотреблением властью. На примере Российской Федерации: нецелевое использование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, невыполнение приказа работником органа внутренних дел и т.п.
Второй подход состоит в том, что есть состав преступления за «злоупотребление властью», который охватывает «злоупотребление властью» и «превышение власти» в одном составе преступления. Иначе говоря, все, что совершается служебным лицом с ненадлежащим выполнением им своих полномочий (как в пределах, так и вне их), охватывается понятием «злоупотребление» и подпадает под уголовное преследование. Такой подход присущ, в частности, законодательству Франции, Дании, Италии, Англии, США, Японии, Китая.
При этом уголовные кодексы чаще всего содержат как общий состав этого преступления, так и специальные, как-то: выполнение полномочий должностного лица после прекращения этих полномочий, злоупотребление властью ради лишения лица свободы, проникновение в жилье лица (Франция), злоупотребление властью должностных лиц органов юстиции, налоговой службы, правоохранительных и других органов (Китай), насилие или оскорбительное отношение со стороны особенно публичного лица (Япония) и т.п.
И третий подход, который заключается в отсутствии понятий и общих составов преступлений как злоупотребления, так и превышения полномочий и в максимальной детализации всех возможных составов преступлений, совершаемых с превышением или злоупотреблением властью. Яркий пример этого - Германия, раздел 30 уголовного кодекса которой посвящает этому вопросу около 30 составов преступления, от взяточничества до телесных повреждений на службе, заведомо незаконных правовых решений на службе, нарушения налоговой тайны и вовлечения подчиненного в преступление.
Хотя второй подход - наиболее распространенный, нельзя говорить о его идеальности и несовершенстве двух других подходов. Каждый из рассмотренных вариантов имеет свои преимущества и недостатки, однако они в целом решают поставленные соответствующим обществом задачи.
Возвращаясь к предлагаемым законопроектом изменениям в УК Украины, следует отметить, что этот проект имеет четко выраженный политический характер, направлен на достижение определенных политических целей и не решает других задач, задекларированных его авторами.
Так, в случае принятия Верховной Радой этого закона совершение действий, подписание нормативно-правовых и индивидуальных актов, договоров с превышением лицом полномочий, которые будут нарушать права физических и юридических лиц, жителей определенных населенных пунктов и государства в целом, не будут подлежать уголовному преследованию (например, подписание правового акта с превышением полномочий, решение земельных вопросов при наличии спора относительно границ населенных пунктов, эвакуация транспортных средств при отсутствии законных оснований и т.п.). При этом следует понимать, что обычно именно уголовная ответственность за такие незаконные действия останавливает служебных лиц от их совершения. Ведь трудовая и гражданско-правовая ответственность в виде возмещения нанесенных убытков за принятые решения и причиненный третьим лицам вред на практике случается довольно редко, и еще реже этот ущерб возмещался в полном объеме: принудить чиновника возместить нанесенный его незаконными действиями реальный вред почти невозможно. И причиной этого могут быть не только определенная сложность в определении ущерба и его взыскании в полном объеме, а часто - и невозможность исполнения решения суда.
Освобождая от уголовной ответственности должностных лиц за превышение власти, авторы законопроекта ставят чиновников в более привилегированное положение по сравнению со служебными лицами (директорами, членами правления, главными бухгалтерами и др.) в частных компаниях, что прямо запрещено статьей 24 Конституции Украины. За превышение власти и полномочий руководители негосударственных и некоммунальных предприятий, то есть весь бизнес, будут нести ответственность по статье 365-1 УК Украины, а чиновники, значит, нет.
Подводя итог, можно сделать вывод, что законопроект призван облегчить жизнь чиновникам, которые действуют за пределами своих полномочий. При этом бизнес «почему-то» таких привилегий не получает. И это по меньшей мере странно выглядит с подачи политической силы, которая декларирует свою поддержку бизнесу и противовес власти. Особенно с учетом идеи власти декриминализировать часть преступлений в сфере хозяйственной деятельности частного сектора экономики.
