В Верховной Раде, под шумок голосования об открытии реестров недвижимости и транспортных средств, был проголосован в первом чтении законопроект №2982 «О государственной регистрации вещевых прав на недвижимое имущество и их обременений». В пояснительной записке к документу сказано, что его необходимость обусловлена передачей прав по регистрации недвижимого имущества от центральных органов управления к органам местного самоуправления. Видимо, по замыслу авторов, такая передача способствует децентрализации управления. Поэтому первый вопрос, возникающий в связи с такими новациями: а нужна ли такая децентрализация? И за ним второй вопрос: нужно ли ломать систему, которая работает, введение которой далось с таким трудом, и на налаживание которой ушло много времени, сил и средств?
Следует отметить, что данный проект рассматривался и голосовался народными депутатами в пакете с еще тремя документами, среди которых: проект Закона «О государственной регистрации юридических лиц, физических лиц- предпринимателей и общественных формирований» (№2983), проект Закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (в отношении финансовой обеспеченности предоставления административных услуг органами местного самоуправления)» (№2981), проект Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в отношении расширения полномочий органов местного самоуправления и оптимизации предоставления административных услуг» (№2984).
Один из народных депутатов перед голосованием за документы особенно подчеркнул, что этот пакет проектов является результатом инициативы и работы Министерства юстиции Украины, и он неимоверно важен для реформирования и децентрализации системы управления в целом. Неоднократно также обращалось внимание на то, что данные проекты необходимо принять, ибо они жизненно необходимы, являются революционными и, более того, не только разработаны с участием министерства, но также и с участием представителей всех фракций коалиции. Однако и при такой широкой поддержке указанные законопроекты имеют целый ряд недостатков, которые чрезвычайно опасны, поскольку могут привести к серьезным неблагоприятным последствиям.
Первая мысль, возникшая после изучения текстов указанных проектов, — о целесообразности и необходимости принятия этих документов. В соответствии с пояснительными записками одной из целей принятия документов задекларирована децентрализация управленческих полномочий и объединение реестров. Однако такие изменения не обоснованы надлежащим образом и, в связи с этим, подобная масштабность реформ вызывает вопросы. Более того, как справедливо в своих выводах указывает Главное научно-экспертное управление ВР, проекты включают в себя множество противоречивых положений, а также нецелесообразных и неаргументированных норм. В связи с этим хотим обратить внимание на положения, которые являются наиболее опасными для практической деятельности.
Все мы помним, как болезненно создавалась действующая система регистрации недвижимости, тем не менее, мы до сих пор не имеем единого кадастра с привязкой строительных объектов к земельным участкам. Мы радуемся открытию реестров, объявляем это большой победой, в то время как в реестре недвижимости отображено всего 10% от всей недвижимости страны. Остальная часть все еще в бумажном виде находится в архивах БТИ. И вместо того, чтобы заняться электронным кадастром и «наложить» здания на землю, мы хотим сломать худо-бедно работающую систему в угоду… чему? Непонятному жупелу децентрализации? Неужели изменения в перечне субъектов, уполномоченных производить регистрацию, имеют значение для деятельности обычного гражданина?
Присутствуют в законопроекте и другие моменты, которые мы считаем опасными. И одним из них является предоставление права регистрации объектов недвижимости банковским структурам. Данное предложение вызывает сомнение не только у журналистов и обычных граждан — оно неприемлемо также и с точки зрения Главного научно-экспертного управления Верховной Рады. По мнению ГНЭУ: «Не могут быть государственными регистраторами работники банков, так как банки достаточно часто сами выступают стороной соответствующих актов в отношении недвижимости, а значит навряд ли смогут обеспечить соблюдение требований ч. 1 ст. 11 проекта о том, что «государственный регистратор самостоятельно принимает решение по результатам рассмотрения заявлений о государственной регистрации прав и их обременений», что создает существенную угрозу правам прочих участников соответствующих актов, а также создает условия для разного рода коррупционных правонарушений». То есть ГНЭУ предупреждает депутатов о коррупционности данного положения, но почему-то никто не обращает на это внимание.
Безусловно, регистрировать недвижимость, в которой банк заинтересован, — это типичный конфликт интересов, нарушение независимости функции регистрации, которая во всем мире является функцией государства. Да, государство может делегировать эту функцию частным компаниям, но тогда такие компании подлежат крайне жесткому регулированию и контролю, они не могут регистрировать сделки, в которых сами являются стороной. Поэтому кажется весьма странным, что такое положение предлагается ввести в законодательство.
Сегодня в Украине достаточно жестко регулируются нотариусы. И хотя банки говорят, дескать, у нас есть нотариусы, которые фактически с нами все время работают, тем не менее, они не являются сотрудниками банка. А это «две большие разницы», как говорят в Одессе, между сотрудником банка и независимым нотариусом. Кроме того, для контроля предлагается добавить эту функцию Национальному банку. Что это означает? Потребность в дополнительных средствах и привлечение в Нацбанк дополнительных сотрудников. И тогда вызывает сомнение утверждение авторов о том, что законопроект не потребует дополнительных затрат.
Следуя логике авторов законопроекта, приходим к выводу, что функция контроля будет дублироваться между Нацбанком и Минюстом, так как контролировать банки в части регистрации будет Минюст, который банкам вообще-то не начальник по нынешнему законодательству. Что же это, как не неэффективные расходы госсредств? Более того, такое положение может привести к ситуации бесконтрольности, когда два уполномоченных органа не будут иметь четкого представления об объеме своих полномочий и порядке их осуществления.
Еще одной «странной» идеей данной реформы является предоставление банкам права проводить регистрацию (и перерегистрацию) предприятий и физических лиц-предпринимателей. Очевидно, что такое положение явно противоречит сущности финансовой деятельности, осуществляемой банками. Неужели у нас есть проблемы с государственной регистрацией? Неужели такую важную функцию нужно отдавать некоторому ряду частных компаний, каковыми являются банки? Не приведет ли это к бессистемности и путанице? И потом, если мы движемся к электронным услугам через сеть Интернет, зачем такая несвойственная функция банкам? Если банкам предоставляют такую возможность, почему ее не предоставить страховым компаниям, интернет-изданиям или коммунальным предприятиям? В чем разница? Повторимся, государство свои функции может делегировать частным копаниям, но для этого вид деятельности по выполнению государственных функций должен быть исключительным. Должны предъявляться жесткие требования к таким компаниям, лицензирование их деятельности и строгий контроль, независимость функции регистрации от участия в сделке. И тут возникает еще один вопрос: а смогут ли сотрудники Минюста обеспечить контроль такой разношерстной категории регистраторов? Как избежать путаницы и выдержать единообразие при регистрации недвижимости, уберечь от ошибок и недобросовестных регистраторов?
Важно отметить, что во время голосования за данный проект его авторы обращали внимание на то, что положение о праве банков регистрировать недвижимость является ошибочным и будет исключено при голосовании во втором чтении. Однако такие заявления не являются гарантией того, что указанные нормы действительно исчезнут из текста проекта.
В законопроекте №2982 среди потенциальных регистраторов недвижимости также прописаны государственные исполнители, причем их полномочия ограничены случаями принудительного исполнения решений, т.е. именно теми действиями, в которых они заинтересованы. Опять же нет независимости, зато присутствует типичный конфликт интересов.
Еще одним опасным положением является норма, которая предусмотрена проектом №2983, входящим в состав принимаемого пакета. Она предоставляет нотариусам право производить «государственную регистрацию юридических лиц и физических лиц-предпринимателей независимо от местонахождения юридического лица или места проживания физического лица-предпринимателя». Такое положение создает ситуацию, при которой разные нотариусы в разных городах и селах имеют возможность одновременно зарегистрировать разные по своей сути изменения данных о юридическом лице или физическом лице-предпринимателе. Это, в свою очередь, создает благоприятную почву для регистрации «липовых» изменений, регистрации изменений, противоречащих друг другу и т.д. При этом нотариус, заверивший соответствующие «незаконные» изменения и внесший их в соответствующий реестр, может в любой момент исчезнуть из страны и избежать ответственности, тогда как заверенные им изменения все же будут иметь силу, так как произведены они в соответствии с предлагаемыми изменениями. Это может поспособствовать увеличению количества рейдерских атак, поскольку создается возможность регистрации изменений в разных местах разными субъектами (нотариусами, банками, органами местного самоуправления), что существенно ограничивает возможность всех собственников юридического лица проконтролировать изменения, вносимые недобросовестными заявителями.
Необходимо также учитывать, что перспектива принятия пакета предлагаемых проектов во втором чтении чрезвычайно высока, поскольку все акты представлены как инициатива и разработка Министерства юстиции, требующая, соответственно, беспрекословной поддержки от депутатов — членов коалиции. Однако нельзя забывать, что все эти проекты могут привести к крайне неприятным последствиям и поэтому требуют существенных доработки и поправок.
Ситуация усугубляется и тем, что все проекты будут рассматриваться различными профильными комитетами, которые не обязательно будут анализировать весь пакет, что, в свою очередь, не позволит дать комплексную оценку актам. Так, в частности, законопроект №2983 был расписан на Комитет по вопросам промышленной политики и предпринимательства, в то время как законопроект №2982 — на Комитет по вопросам экономической политики.
Вековая мудрость гласит: не трогай то, что работает — будешь иметь еще больше проблем. Более насущной проблемой является создание кадастра недвижимости на базе кадастра земли: это было бы гораздо полезнее, чем менять уже существующие и работающие процедуры, подвергая риску единственный актив, который есть у наших граждан, — их квартиры и дома.
