Какой избитый и затасканный штамп менее всего применим к украинскому руководству? "Профессионалы"? "Крепкие хозяйственники"? "Антифашисты"?
Пожалуй, наиболее фальшиво звучит классическая формула "слуги народа". В последние годы ее попытались осовременить, заговорив о найме чиновников обществом. Но лучше от этого не стало. Отечественная власть не обнаруживает сходства ни с расторопной челядью, ни с командой наемных менеджеров.
Президент Янукович нисколько не напоминает старательного управляющего, а украинские министры не похожи на распорядительных дворецких, расстилающихся перед народом. В налоговой службе вас не встретит учтивый слуга, а Укравтодор не скажет вам "Ездить подано!" Справедливости ради стоит заметить, что и в оранжевую эпоху дела обстояли немногим лучше.
Почему государственные люди так плохо служат обществу, которое якобы предоставило им работу? Для начала разберемся, является ли общество реальным работодателем.
Человек работает на того, кто вправе его сократить или дать повышение, от чьей воли зависит его материальное благополучие. Любой назначаемый чиновник нанимается отнюдь не "обществом", а своим непосредственным начальством. И служит именно ему.
Характер выполняемой работы всегда определяется фактическим нанимателем.
Гражданин, нанявший штукатуров, требует от них оштукатуренных стен. Хозяйка, нанявшая кухарку, требует от нее вкусной стряпни. Фирма, нанявшая менеджера, требует от него прибыли. А чиновник, нанимающий другого чиновника, требует от подчиненного хорошей отчетности для передачи наверх. Подчиненный старается как может.
Все, что бюрократическая машина делает для людей, – это побочный продукт при изготовлении отчетности. Для начальства создается требуемая отчетность, попутно обществу приносится польза или наносится вред.
Ради галочки можно отремонтировать разбитую дорогу, а можно и залатать ее грязью. Можно раскрыть уголовное преступление, а можно его просто не регистрировать. Можно повысить урожайность, а можно сфальсифицировать нужные показатели.
Расхождение между номинальным служением обществу и фактическим служением начальству, между пользой и отчетностью – неустранимый порок системы. Бюрократия не в состоянии работать по-другому. Сколько бы пикетов ни устраивали гражданские активисты, сколько бы разоблачительных статей ни писали, они не станут нанимателями бюрократа. В лучшем случае можно скомпрометировать его в глазах реального хозяина. Авось начальство разберется с нерадивым подчиненным – если сочтет нужным.
Госчиновник распоряжается нанятым персоналом, исходя из своих собственных интересов. Так происходит не только в Украине, но и в развитых западных странах.
Англичанин Сирил Норткот Паркинсон еще в 1950-х выявил железную закономерность: бюрократу выгоднее нанимать не одного помощника, который со временем сможет его заменить, а нескольких подчиненных с ограниченными функциями. Это приводит к неуклонному разрастанию госаппарата. Тот факт, что персонал оплачивается из кармана налогоплательщиков, лишь усугубляет ситуацию. Поскольку подчиненные не приносят государственному человеку ни прибыли, ни убытков, его ничто не сдерживает.
Как быть? Логика подсказывает, что нужно по возможности заменять назначаемых чиновников избираемыми и развивать местное самоуправление. Кто-то вспомнит опыт США, где выборными являются свыше 18 тысяч должностей различного уровня.
Выбирая должностное лицо, мы вроде бы нанимаем его на службу, а отказывая ему в переизбрании – как будто увольняем. По идее, это должно способствовать добросовестной работе нашего избранника. К тому же начальник, зависящий от избирателей, будет тщательнее контролировать собственных подчиненных.
К сожалению, эта стройная теория разбивается об украинские реалии. Никто не станет утверждать, будто избранный и переизбранный мэр Черновецкий служил киевлянам лучше, чем назначенный глава КГГА Попов. Виктора Федоровича и его предшественников на Банковую тоже никто не назначал – их благополучно выбрали.
Демократия далеко не всегда является панацеей. И, сравнивая выборы с наймом слуг, надо учитывать один принципиальный нюанс.
Система взаимоотношений "слуга – хозяин" предполагает материальную зависимость первого от второго. Наниматель платит деньги, нанимаемый отрабатывает свое жалование, но никак не наоборот. Именно это обстоятельство делает возможным контроль над нанятыми работниками. А когда заработок "хозяина" определяет "слуга", то первый не является настоящим хозяином, а второй – слугой.
Человек, избранный на высокий пост, получает доступ к бюджетным суммам и право распределять их по своему усмотрению. Сколько бы мы ни кричали, что это не его личные средства, а деньги налогоплательщиков, распоряжается ими он. Ему решать, кто получит больше, кто меньше, а кто останется ни с чем.
Все получатели бюджетных средств автоматически попадают в материальную зависимость от него. Ни о каком контроле с их стороны не может быть и речи – кормильцу не диктуют свою волю. И чем больше реципиентов бюджета среди избирателей, тем меньше голосование напоминает наем на работу.
Граждане могут нанять президента, мэра или шерифа, когда они финансово независимы от государства, сами формируют бюджет, четко представляют, какая доля их заработка идет в центральную или местную казну и на какие нужды расходуется. Лишь тогда выборы корректно сравнивать с приемом на общественную службу.
Если же за избираемое лицо голосуют, чтобы получить от него зарплаты, пенсии или социальные выплаты, этот человек никогда не станет слугой своих избирателей. Он называется по-другому – патроном. Слово хорошее, благородное, античное. Так именовался знатный и влиятельный римлянин, бравший под покровительство малоимущих граждан – клиентов. Взамен опекаемые клиенты обеспечивали своему патрону политическую поддержку.
Элементы патроната успешно проникли в современную демократию, и на постсоветском пространстве эта схема достигла настоящего расцвета. Развитие налогообложения предоставляет государственному человеку возможности, которые и не снились римским патрициям. Содержать целую армию клиентов за бюджетные деньги гораздо удобнее, чем опекать ограниченную клиентуру за свои собственные.
Может ли Украина перейти от патронатных отношений к найму должностных лиц? Чисто теоретически – да.
Увы, нечто подобное возможно лишь при условии, что бюджетные расходы будут радикально сокращены, бюджетные обязательства – резко ограничены, а реципиенты бюджета окажутся в явном меньшинстве и не смогут влиять на исход выборов.
Очевидно, подобный сценарий неприемлем для нынешнего украинского общества. Но в таком случае бессмысленно мечтать о дисциплинированных слугах народа и наемных менеджерах. Лучше расслабиться и наслаждаться тем, что есть.
В конце концов, патронат – вполне работоспособная система, испытанная временем. Вы голосуете за патрона на народном собрании, а патрон берет вашу судьбу в свои руки, подкармливает вас со своего стола и время от времени дарит бесплатный билетик на гладиаторские бои.
Чем не жизнь?
