Согласитесь, лозунги предвыборных кампаний весьма красноречиво говорят о состоянии общества. Отдаленность чиновников от остальных граждан беспощадно эксплуатируют политтехнологи накануне выборов: «Политики занимаются демагогией...», «10 шагов навстречу людям», «Закон один для всех», «Украина для людей» и т.д. Расчет простой: человек чувствует несправедливость существующего положения дел, и, если угадать, как «маленький украинец» понимает причину этого, то можно и собрать какой-то электоральный урожай, ведь «справедливость есть, и за нее стоит бороться»...
На первый взгляд, обещание Виктора Януковича «Услышать каждого» — одна из таких PR-фишек. И к тому же далеко не решающая в его победе 2010 года. Однако попытаемся взглянуть на нее как на как симптом запущенной проблемы украинской демократии: одноканальности в отношениях власть — общество, отсутствия обратной связи между производителями политических и управленческих (административных) решений и их потребителями, т.е. нас с вами, уважаемые граждане.
Но что значит «услышать каждого»? Нужно ли и реально ли сделать это? В Украине уже сложилась определенная традиция такого «слушания». Обычно это либо горячие линии с целью продемонстрировать электорату открытость и чуткость к нуждам и стремлениям граждан, либо социологические опросы на предмет, кто кому нравится/доверяет (электоральные рейтинги). Иными словами, «слышат» нас с вами только перед выборами, да и то лишь для того, чтобы услышать наши чаяния и понять, что лучше пообещать, — а впоследствии пожимать плечами, разводить руками и иронично парировать: «Ну вы же понимаете, это выборы...» Обратная связь и голос общества в Украине сужен до процесса голосования, который все время пытаются сделать все реже, ведь «выборы вносят лишнее напряжение в обществе». То есть «слышать» граждан означает «излишне напрягаться»...
В межвыборный период (в смысле — период рутинной деятельности органов власти) нас периодически балуют также обобщенной статистикой по количеству обращений граждан в различные органы власти. Периодически реанимируются различные совещательно-консультативные структуры вроде национальных комиссий и общественных советов, которые впоследствии тихо починут в бозе из-за своей невостребованности, превращаясь в ритуальную демократическую буффонаду.
Именно отсутствие внутренней потребности «слышать», консультироваться, советоваться является признаком власти в Украине. Технократическая парадигма «профессионалов» предполагает, что «специалисты» лучше знают, что делать, а если и должны советоваться, то с узкими отраслевыми экспертами, сводя общественное обсуждение к minimum minimorum как излишнюю обременительную ритуально-демократическую процедуру выслушивания некомпетентных дилетантов. Между тем представительская демократия должна продуцировать в политиках и госслужащих необходимость слышать потребителей своих решений. Остановимся на двух ключевых аспектах деятельности органов власти: выработке государственной политики и предоставлении административных услуг (разрешений, лицензий, регистраций, согласований, заключений и т.д.).
Выработка государственной политики (решение общественных проблем теми средствами, которые есть в распоряжении органов власти) в любой стране имеет одну досадную особенность: она непременно порождает чье-то недовольство. Есть как минимум две причины для этого. Во-первых, всегда найдется тот, кто проиграет от изменения существующего положения дел, другими словами, тот, чье положение ухудшается (меньше клиентов, денег, влияния, возможностей и т.д.). Например, горсовет принимает решение строить мост через Днепр, а кто-то из-за этого лишится своей дачи; государство уменьшает количество налогов, а местные бюджеты теряют источники своего наполнения и т.п. Во-вторых, кто-то всегда недополучает ожидаемый ресурс, направляемый на другие цели. Ведь потребностей много, а ресурс всегда ограничен. Город решил построить новую объездную дорогу, а медики и педагоги не получат необходимые средства для ремонта, закупки оборудования/медикаментов, обеспечения полноценного питания и т.п.
Недовольные, как видим, не молчат, они поднимают шум о «бестолковых решениях», неправильно выбранных приоритетах и коррупционной мотивации продуцентов политики. Но самое главное и «страшное» — их недовольство тиражируется СМИ и эксплуатируется оппозицией! Страх перед тем, что «могут сказать...», и является признаком слабой политической воли. Отечественные политики поняли электоральную, а государственные служащие — карьерную цену такого недовольства. Как следствие, они либо ничего не делают для решения острых общественных проблем, либо проклинают «мешающую политику». Однако чаще всего пребывают в наивном ожидании «научных» решений, которые удовлетворят все общество. Но на пересечении интересов таких решений быть не может, так сказать, по определению.
Отечественным властям имущим нужно осознать простой факт: хорошая государственная политика не должна ни искать те «единственно правильные» решения, которые «будут восприниматься всеми», ни сводить свою роль к управленческому инструменту реализации научно-технократических планов. Государственная политика должна направляться на решение общественных проблем при максимальном балансировании различных интересов тех, кого эти решения затрагивают. Тех, на кого так или иначе (права, свободы, интересы) влияет решение, называют заинтересованной стороной. На самом деле эффективная государственная политика и является искусством балансировать интересы: общественные и частные, партийные и государственные, персональные и публичные. Но для этого надо эти интересы «слышать» и «видеть»...
Чтобы проводить сбалансированную политику, следует прежде всего выявить, проанализировать позиции заинтересованных сторон и спрогнозировать их вероятное поведение. В рамках данной статьи нет возможности описать, как это делают в правительствах демократических стран. Стоит лишь отметить, что для этого осуществляют тщательный анализ: возможных последствий решения и его возможных воздействий на разных «игроков»; разнообразие их видений проблемы и ожиданий от ее решения; способов взаимодействия между ними (способны ли они образовывать альянсы в пользу/для противодействия планируемому решению); какими ресурсами обладают, какие публичные аргументы критики и неформальные каналы могут задействовать оппоненты и т.п. При такой разработке макрополитических решений «слышать» следует не отдельного индивида, а «группы интересов» (бизнес-ассоциации, профсоюзы, объединения, представляющие определенные слои общества и т.д.).
Анализ позиций заинтересованных сторон должен стать непременной составляющей обоснования целесообразности решения в сфере государственной политики. А это, в свою очередь, должно стать частью работы и профессиональной подготовки государственных служащих, готовящих такие решения. Изучение позиций заинтересованных сторон и консультации с ними могут, но не обязательно должны институализироваться и нормативно регулироваться. Хотя во многих правительствах так называемые зеленые (отношение заинтересованных сторон к проблеме) и белые (отношение заинтересованных сторон к различным вариантам ее решения) книги политики вылились в обязательный элемент подготовки государственно-политического решения. Это, скорее, должно стать частью внутриправительственной традиции, ведь выражает внутреннюю потребность в подготовке оптимального, максимально сбалансированного решения. Между тем сейчас в процессе подготовки правительственных решений анализируются («слышат») только позиции «заинтересованных органов власти». Так сказать, почувствуйте разницу...
Иначе возможность «быть услышанным» должна реализовываться в сфере предоставления гражданам и бизнесу административных услуг (разрешений, лицензий, регистраций, согласований, заключений и т.д.). Под административной услугой понимается юридически оформленный акт, удостоверяющий добро со стороны государства на реализацию частным лицом своего права. Например, права на управление автомобилем, разрешения на строительство или на охоту. Предоставляя такой акт, государство подтверждает, что реализация частного права лица не помешает публичному, общегражданскому интересу. Например, что вы будете охотиться не там, не тогда и не на кого вам вздумается, а в определенное время, в определенном месте и на определенные виды животных и птиц. Очевидно, здесь, как и в процессе выработки государственной политики, следует стремиться, чтобы окончательное решение было наиболее оптимальным/взвешенным как с позиций закона, так и с учетом интересов и последствий для широкого круга частных лиц, а не только для заявителя) потребителя услуги. И это понятно, ведь чем меньше конфликтные решения принимаются, тем ниже вероятность их последующего обжалования в административном/судебном порядке. Что невыгодно и самому административному органу, поскольку предполагает отвлечение от других дел, дополнительное время сотрудников, расходы бюджета и т.п..
Впрочем, между анализом заинтересованных сторон в процессе подготовки решений в сфере государственной политики и принципом административной процедуры — «правом быть услышанным» — имеется существенное отличие. Во-первых, предоставление государственной услуги носит индивидуальный характер, поэтому заинтересованными сторонами являются конкретные люди, тогда как административное право пользуется понятием «заинтересованного лица». Во-вторых, в отличие от «консультаций» в процессе выработки государственной политики, взаимоотношения «человек — государство» в процессе предоставления административных услуг требуют законодательного урегулирования.
Последнее имеет как гуманистическую, так и формально-юридическую подоплеку. Согласно Конституции Украины, органы власти действуют на основании, в пределах и способом, предусмотренным Конституцией и законами. Другими словами, предоставление административных услуг, как и любая другая деятельность органов власти, требует законодательного регулирования. Однако закон нужен еще и для того, чтобы исправить очевидную асимметрию в отношениях органов власти и частных лиц. В Украине как посттоталитарной стране во время предоставления административных услуг принято руководствоваться прежде всего нуждами органов власти и до сих пор не предусмотрены надлежащие механизмы учета законных интересов частных лиц. Очевидно, ситуация нуждается в радикальных изменениях. Логикой этих преобразований должен стать принцип: больше прав и возможностей гражданам и бизнесу как получателям административных услуг и больше обязательств и ответственности тем, кто их предоставляет.
Прежде всего это предполагает законодательное закрепление прав и процедурных возможностей адресатов административных решений и заинтересованных лиц еще на этапе до принятия таких решений: ознакомиться с проектом решения и всеми материалами дела; лично или через представителя принимать участие в рассмотрении административного дела; право ходатайствовать об отводе должностного лица, об истребовании документов и прочей информации; быть уведомленным о результатах решения административного дела и мотивах принятого решения; получить экземпляр административного акта и т.п..
Для реализации этих прав необходимо предусмотреть качественно новые требования к административным органам, без чего эти права и процедурные возможности граждан рискуют превратиться в очередные громкие, но пустые декларации. Прежде всего госслужащие должны учитывать любые негативные отягчающие последствия (характер и объем возможного ущерба, вмешательство в права или отклонение просьбы о предоставлении определенных прав), которые может иметь решение для лиц, и соотносить их с целями органа. Иными словами, меры, принимаемые для публичных интересов, должны быть уравновешены с интересами частных лиц, чтобы не допустить излишнего вмешательства в интересы последних. Это предполагает выяснение круга участников административного производства и активное привлечение (приглашение) адресатов и заинтересованных лиц к рассмотрению и разрешению дела, к участию в конкретных процедурных действиях. Конечно, заинтересованное лицо должно становиться участником производства, только если оно изъявит такое желание.
Чтобы обеспечить надлежащую эффективность участия заинтересованных сторон в рассмотрении административных дел, соответствующий орган должен оказывать им необходимую правовую помощь и консультировать по конкретному делу, минимизируя тем самым неравенство участников административного производства, связанное с отсутствием у «маленьких украинцев» специальных знаний и соответствующего опыта. «Услышать каждого» налагает обязанность на сотрудников административных органов заранее уведомлять заинтересованных лиц о времени и месте слушаний по делу, об имеющихся доказательствах; принимать во внимание любые факты, аргументы или доказательства, представленные лицом. К ним относится обязанность оперативно предоставлять участникам информацию о продвижении дела (результатах экспертиз, исследований и т.д.) и доступ к материалам дела (в части, не нарушающей требования закона о защите государственной или коммерческой тайны, персональных данных).
Уважение к «голосу каждого» заключается и в том, что рассмотрение административного дела должно завершаться сообщением каждому участнику производства о результатах рассмотрения дела и разъяснением сроков и порядка обжалования принятого решения, предоставлением ему экземпляра административного акта, в котором должно быть изложено фактическое и правовое обоснование принятого решения. Для защиты «права быть услышанным» следует предусмотреть, что без выполнения указанных обязанностей административный орган не может принимать соответствующие решения и гарантировать право любой заинтересованной стороны на обжалование административного акта. Более того, в случае нарушения указанных процедурных требований решение подлежит отмене.
Тут самое время читателю воскликнуть обычное «Не верю!». В общественном сознании такие вещи выглядят, скорее, несбыточной мечтой, нежели очередным и наиболее очевидным в плане своих результатов этапом административной реформы. По убеждению большинства украинцев, безразличное, презрительное, а иногда и откровенно хамское отношение чиновников к гражданам как «просителям» вместе с низким качеством коммунальных услуг и коррупцией является едва ли не «кармическим проклятием» современной Украины. Мол, изменить можно все, слава Богу, имеем уже четвертого президента, а правительств и не сосчитать, — а эти вещи изменениям неподвластны.
Но «не все так плохо в нашем доме». В конце мая правительство одобрило проект Административно-процедурного кодекса Украины, который в пакете с законопроектом «Об административных услугах» должен ввести надлежащее регулирование названных выше вопросов. Эти проекты получили высокую оценку со стороны как отечественных, так и международных экспертов. Казалось бы, осталась мелочь: правительству внести наконец законопроекты в Верховную Раду, парламенту проголосовать, а президенту подписать. Но, начиная с 2008 года (когда проект Административно-процедурного кодекса уже попадал в ВРУ), как говорится, не срастается...
Быть может, любителям «экономики» такие ценности, как права граждан, их защищенность в отношениях с органами власти, кажутся второстепенными. Специально для них заметим, что в Нидерландах внедрение административно-процедурного закона оценивают в дополнительный рост ВВП на 2%. Об антикоррупционных возможностях этого законодательства и говорить не приходится, ведь четкие и прозрачные процедуры предоставления административных услуг и решение других дел органами публичной администрации — самые эффективные антикоррупционные лекарства. В конце концов, Украине, которая сейчас председательствует в Комитете министров Совета Европы, должно быть стыдно, что она до сих пор не имплементировала в свое законодательство Резолюцию этого органа от 1977 года о защите личности в отношении актов административных органов.
Итак, всем очевидно, что нынешняя система власти в Украине страдает глухотой к голосу своих граждан. Не услышав же «маленьких украинцев», нельзя построить государство «для людей». И этому никак не поможешь, «приблизив» депутатов к гражданам путем реанимации мажоритарки с ее «наказами избирателей», нужны другие — адекватные и решительные меры. Мы коснулись лишь некоторых из них. Авторам остается только надеяться, что их «мнение услышано», и проблему начнут решать.
