«Мог быть и получше. Но, в любом случае, лучше, чем был». Примерно так оценивают принятый 14 октября Закон «О прокуратуре» большинство опрошенных экспертов.
У этого документа непростая судьба. Первоначальный текст появился еще летом прошлого года по инициативе тогдашнего гаранта. 2 августа текст был отправлен на экспертизу в Венецианскую комиссию (ВК) — консультативный орган по конституционному праву при Совете Европы. В октябре 2013-го европейские спецы обнародовали свои выводы.
С одной стороны, эксперты сочли законопроект куда более прогрессивным в сравнении с действовавшим на то время (принятым еще в 1991-м и неоднократно корректировавшимся, особенно интенсивно — в 2010 и 2012-м). «Венецианцы» отметили, что документ более соответствует стандартам СЕ и дает хороший толчок для полноценной реформы органов прокуратуры. Среди положительных моментов особое внимание заслужили:
— лишение прокуратуры права осуществлять общий надзор;
— установление для прокуроров запрета принимать участие в работе парламента, коллегий министерств, центральных органов исполнительной власти, местных советов и административных органов;
— появление четких положений о правах и обязанностях прокуроров;
— ликвидация следственных органов прокуратуры;
— внедрение более четких критериев и процедур назначения прокуроров;
— детализацию положений, связанных с увольнением прокуроров и применением к ним дисциплинарных мер.
С другой стороны,члены ВК отмечали, что целый ряд положений закона по-прежнему ставит под угрозу реальную независимость прокуроров (включая Генерального). И высказывали озабоченность тем, что среди функций прокуратуры присутствует представление интересов государства и отдельных граждан в суде, что выходит за рамки сферы уголовного производства и не вполне соответствует европейской практике. Поскольку данное право предоставлялось украинской прокуратуре 121 статьей отечественной Конституции, «венецианцы» рекомендовали изъять соответствующие положения не только из профильного, но и из Основного закона. Или, как минимум, сузить сферу использования этой функции. В ВК считали: прокурор может представлять чьи-то интересы в суде только в том случае, когда подобное вмешательство обосновано и если эти обоснования приняты судом.
«Создается впечатление, — отмечалось в выводах комиссии, — что большая часть функций общего надзора в действительности сохраняется». Независимые отечественные спецы были еще более категоричны — заложенные в проект закона глубинные правовые механизмы сохраняли в Украине прокуратуру старого типа, не столько правоохранительную, сколько карательную, не столько европейскую, сколько советскую.
Значительную часть принципиальных замечаний ВК авторы законопроекта тогда благополучно проигнорировали. 5 ноября 2013 года, документ, внесенный Януковичем, был зарегистрирован в Верховной Раде, а три дня спустя — принят за основу.
Более интенсивная работа над документом началась уже при новой власти. Парламентский комитет по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности внес существенные изменения в принятый в первом чтении документ. При этом учитывались не только описанные рекомендации Венецианской комиссии, но и выводы Счетной палаты (СП). Несмотря на то, что последние были обнародованы в начале сентября, некоторые члены комитета считали необходимым учесть содержавшуюся в выводах информацию при подготовке ко второму чтению.
Из расследования СП следовало, что:
— имело место существенное увеличение численности сотрудников прокуратуры, осуществлявшееся вопреки ограничениям, установленным профильными нормативными актами;
— средства из госбюджета неоправданно использовались на увеличение затрат по содержанию штата, капитальное строительство многочисленных объектов, реконструкцию фондов и обновление оборудования. Что, в свою очередь, приводило к необоснованному увеличению обслуживающего персонала;
— использование бюджетных средств на приобретение, реконструкцию и содержание админзданий осуществлялось бесконтрольно, неэкономно и неэффективно.
Изменения, вносимые в проект Закона «О прокуратуре» имели целью:
— учесть пожелания профильных международных организаций (в первую очередь Венецианской комиссии) направленные на максимальное соответствие документа европейским стандартам;
— предусмотреть максимально возможную независимость прокуроров, обеспечив при этом необходимый демократический контроль над их деятельностью;
— ликвидировать рудименты функции общего надзора в деятельности прокуратуры.
Однако мнения законодателей и руководства ГПУ на окончательную версию закона во многом не совпадали. После того, как Генпрокуратура выразила решительное несогласие с целым рядом нововведений,
25 июня сего года состоялся круглый стол, инициаторами которого выступили профильный парламентский комитет и офис Совета Европы. По итогам мероприятия было принято решение пойти навстречу большинству пожеланий «прокурорских».
В частности, «под нож» пустили положения о:
— проведении конкурса на должность Генерального прокурора;
— легализации механизма провоцирования взятки сотрудникам прокуратуры;
— обязательном тестировании на детекторе лжи;
— отмене так называемых классных чинов;
— ограничении количества прокуроров.
Стоит отметить, что ликвидировать институт классных чинов в органах прокуратуры настоятельно рекомендовали эксперты Совета Европы, считающие подобное признаком военизированной структуры, противоречащим демократическим традициям. Согласно европейской практике разумным считается соотношение 10 прокуроров/100 000 населения. В то время как в Украине эта пропорция, по оценкам специалистов, иная — 46–47 прокуроров/100 000 населения. Европейскую формулу пытались внедрить и в Украине, однако после вмешательства ГПУ от этой идеи отказались и численность прокуроров в государстве законом регулироваться не будет.
Позже, по инициативе Генпрокуратуры, были откорректированы еще несколько положений будущего закона. Проектом предполагалось четкое законодательное размежевание полномочий Генеральной, региональных и местных прокуратур, однако ГПУ настояла, что этот вопрос должен регулировать Генеральный прокурор своим приказом.
Кроме того, в Генпрокуратуре категорически высказались против еще одной новеллы, предусматривающей, что каждое распоряжение вышестоящего сотрудника прокуратуры нижестоящему должно отдаваться исключительно в письменной форме. В итоге в окончательном варианте документа появилась компромиссная версия: прокурор, получивший приказ либо указание в устной форме вправе потребовать письменное подтверждение приказа (указания).
На этом руководство ГПУ не остановилось. Накануне второго чтения законопроекта оно пожелало существенного расширения полномочий прокуратуры в связи с правом представлять интересы граждан в суде. А также пожелало ограничить влияние двух, предусмотренных законом, органов — Рады прокуроров (РП) и квалификационно-дисциплинарной комиссии (КДК). Первая структура является высшим органом прокурорского самоуправления на период между всеукраинскими конференциями сотрудников прокуратуры. Вторая — коллегиальным органом, определяющим уровень профессиональной подготовки кандидатов на должности прокуроров и рассматривающим вопросы о дисциплинарной ответственности, переводе и увольнении прокуроров с должности.
ГПУ, нежелающая усиления внешнего контроля, настаивала на том, чтобы КДК имела статус совещательного органа, а решения РП не носили обязательный характер. Однако позиция прокуратуры должного понимания ни у большинства членов профильного комитета, ни у большинства депутатского корпуса не встретила. Что касается полномочий прокуратуры в судебном процессе, то в рамках представления интересов граждан, они были расширены, однако (как утверждают эксперты) не так масштабно, как того желала ГПУ.
Возник конфликт и по поводу введения закона в действие. Комитет предлагал, чтобы закон обрел юридическую силу через 3 месяца после его принятия, ГПУ настаивал на годе. Компромиссом стала узаконенная отсрочка на полгода. Именно столько понадобится для «имплементации» принятых новшеств, в итоге утвержденных 14 октября конституционным большинством депутатского корпуса. Напомним, что за новый Закон «О прокуратуре» отдали голоса 316 народных избранников. Хотя многие из них (что уже становится недоброй традицией) признались, что на момент голосования не были знакомы с окончательной версией документа.
Если кратко охарактеризовать преимущества нового нормативного акта, то они сводятся к следующему:
— прокурор становится более самостоятельной и независимой фигурой, существенно защищенной от незаконных указаний и противозаконного влияния;
— сфера деятельности прокурора достаточно жестко ограничена сферой уголовного права, что, если не исключает полностью, то, во всяком случае, весьма существенно ограничивает возможность использования его в политических интересах;
— прокуратура лишена существенных полномочий, которые она имела в гражданских, административных и коммерческих делах. Теперь решение этих дел должно стать исключительной прерогативой судов;
— лишение прокуратуры функций общего надзора и досудебного следствия дает основания для усиления надзора за оперативно-следственной деятельностью и досудебным следствием. В теории это может привести к более четкому соблюдению прав и свобод, в частности к эффективному предупреждению пыток, уменьшению случаев незаконного привлечения к уголовной ответственности и осуждения невиновных. Как будет на практике — поглядим. Изменить закон куда легче, чем отучить от специфики правоприменения;
— приобретая дополнительную независимость, прокуроры, одновременно, становятся более подотчетными и подконтрольными. Создание Контрольно-дисциплинарной комиссии (уполномоченной рассматривать вопросы о дисциплинарной ответственности и увольнении прокуроров) предусматривает право граждан подавать жалобы на действия прокуроров, требовать необходимого реагирования и объективного расследования;
— становится более или менее реальным завершение процесса формирования целостной системы органов контроля над соблюдением законов. Соответствующее требование содержится в переходных положениях Конституции с 1996-го…
Однако есть ряд обстоятельств, удерживающих от излишнего оптимизма. Во-первых (как уже сказано) из текста закона, по инициативе ГПУ был изъят ряд норм, направленных на более глубокую «европеизацию» прокуратуры.
Во-вторых, де-юре вроде бы лишившись функции досудебного следствия, де-факто прокуратура их за собой сохранила. Дело в том, что, согласно Уголовному процессуальному кодексу (ч. 2 ст.36), прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов во время проведения досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием. Данное положение не только не стыкуется с новым Законом «О прокуратуре», но и, очевидно, противоречит Конституции, которая не предусматривает такой функции как «процессуальное руководство». До тех пор, пока подобное законодательное противоречие не будет устранено, сохранится лазейка для манипуляций.
В-третьих,закрепление за прокуратурой права представления интересов государства и отдельных граждан в суде, как уже отмечала Венецианская комиссия, сохраняет за ней элементы функции общего надзора и расширяет право доступа к информации.
В-четвертых,воссоздание института военных прокуратур расширило полномочия Генерального прокурора, который будет осуществлять «создание, реорганизацию и ликвидацию военных прокуратур, определение их статуса, компетенции, структуры и штата». Что, очевидно, не согласуется с требованиями Конституции, требующей законодательно определять границы полномочий, оснований и способов, в рамках которых действуют органы и должностные лица. То, что должен был определять закон, отдается на откуп одному человеку.
В-пятых, ряд юристов отмечает, что увольнение Генпрокурора на основании представления Высшей Рады юстиции не соответствует Конституции.
И, наконец, в-шестых,сам по себе неплохой закон еще не гарантирует изменения качества работы прокуратуры. Точно так же, как смена Пшонки Махницким, а Махницкого Яремой не добавила ГПУ авторитета в глазах граждан. «Эффективность» работы прокуратуры в расследовании резонансных дел — от дела о расстреле «Небесной сотни» до дела о возвращении активов «семьи», увы, очевидна для всякого. И едва ли несовершенное законодательство тому виной.
