Как известно, 6 декабря 2012 г. вступил в силу Закон Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус». Он сразу же вызвал массу дискуссий, хотя массового характера они так и не обрели. Впрочем, актуальность данного вопроса и сегодня не вызывает сомнений, о чем свидетельствуют выступления и обращения представителей уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека, общественности, церкви, экспертов, юристов, простых граждан.
Напомним суть нововведений. Согласно названному закону, паспорт гражданина Украины должен изготавливаться в форме ID-карты – высокотехнологичного электронного документа с чипом радиочастотной идентификации, который будет содержать персональный идентификационный номер человека. Данные с этого чипа можно будет считывать дистанционно, что позволит контролировать место пребывания каждого из нас. А под тем же идентификационным номером в едином демографическом реестре на гражданина будет создан файл-досье, в котором будет содержаться абсолютно вся информация о личности: отпечатки пальцев, оцифрованные фотография и подпись, место проживания и работы, доходы, покупки, информация о состоянии здоровья и пр. При получении электронного паспорта каждый украинец должен будет дать свое письменное согласие на сбор, накопление и обработку персональных данных в ЕГДР.
Существенное отличие биометрического паспорта от ныне действующего бумажного еще и в том, что его практически нельзя будет оставить дома, так как на нем будут замыкаться все жизненные процессы. В частности, он будет служить одновременно и электронным кошельком, и владелец будет предъявлять его как в магазине или аптеке при совершении обычной покупки, так и при заключении той или иной дорогостоящей сделки. Понятно, что при любой операции паспорт необходимо просканировать, и система мгновенно будет соединять его через интернет с единым демографическим реестром. Через систему электронных платежей и модемные модули на кассовых аппаратах все покупки человека будут фиксироваться в его файле-досье и, согласно правилам, поступать в налоговую службу. Другие данные будут передаваться в разные отраслевые ведомства: куда ездил, чем болел и т. п.
Опасность, по мнению экспертов, кроется в том, что служащие, имеющие доступ к демографическому реестру, фактически получат возможность знать все тайны нашей личной жизни, ведь в реестре будет информация от всех структур: МВД, налоговой службы Украины, Пенсионного фонда, МОЗ и прочих ведомств. В то же время, сам владелец паспорта хранящуюся в нем информацию проверить не сможет.
Персональный идентификационный номер человека, согласно нововведениям, также претерпит изменения для унификации его с международными стандартами. Стандарт ISO 11784/11785 предполагает, что первая цифра должна определять, животное вы или не животное (т. е. 0 или 1), далее 2 цифры будут указывать код страны (Украина), следующие 3 должны определять социальный статус человека (данная позиция называется «уровень доступа») и последние цифры – это всем известный идентификационный номер.
Распорядителем Единого государственного демографического реестра назначена Государственная миграционная служба Украины, а его функционирование должно обеспечивать Министерство внутренних дел. Паспорт гражданина Украины оформляется всем лицам от рождения и независимо от возраста сроком на 10 лет.
Напомним, что принятие данного закона сопровождалось резкой критикой со стороны правозащитников, религиозных общин и неправительственных организаций. Многие положения данного документа не отвечают Конституции Украины и несут существенную угрозу правам человека, в частности, праву на защиту приватности. Ведь создание ЕГДР предусматривает сбор и хранение государством в одной базе данных чрезмерно большого объема информации о личности. Это создает риски нецелевого использования этой информации и произвольного вмешательства в личную жизнь человека.
Критике подверглись также дорогая в изготовлении и использовании новая форма документа, непрозрачная процедура его выдачи и оплаты.
Медленно, но уверенно
В декабре 2013 г., к годовщине закона о ЕГДР, в офисе уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека состоялся круглый стол на тему «Проблематика Закона Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус» в контексте права человека на защиту его персональных данных в Украине». Мероприятие было организовано Центром политико-правовых реформ, Центром гражданских свобод и Центром информации о правах человека при содействии представителя уполномоченного по вопросам защиты персональных данных и при поддержке Комитета Верховной Рады Украины по вопросам прав человека, национальных меньшинств и международных отношений.
В ходе круглого стола обсуждались вопросы, связанные с реализацией положений названного закона. Так, присутствующие обратили особое внимание на те обстоятельства, которыми обосновывалась необходимость принятия закона, а также проанализировали предусмотренные им нововведения, в частности, создание и функционирование Единого государственного демографического реестра. При этом представители институтов гражданского общества отмечали наличие серьезных рисков нарушения прав человека, в частности, права на неприкосновенность частной жизни. Кроме того, было высказано мнение, что отдельным положениям Закона не хватает четкости и предсказуемости.
Представители правозащитных организаций подчеркивали, что уже сегодня создается огромная база данных, которая может быть использована как на пользу, так и во вред гражданам. В ней будут сведения о родителях и родных, дополнительные биометрические данные, информация о месте регистрации, семейном положении, собственности и т. д. При этом украинцы сами дают свои персональные данные и разрешают их обрабатывать. Если вспомнить, то каждому из нас доводилось подписывать такое согласие в поликлиниках или больницах, при оформлении кредита, скидочно-накопительной карты в магазинах или при оформлении страхового полиса. Подписывая данный документ, мы мало интересуемся, что это за персональные данные и как их обрабатывают, кто несет ответственность за сохранение этих данных, и куда их могут передать. Да и привычки перечитывать написанное мелким шрифтом у украинцев пока нет. Однако, судя по сложившейся ситуации, вся эта информация уже накапливается в специальных реестрах.
С другой стороны, был выделен ряд положительных моментов нововведений. Это, к примеру, упрощение и ускорение процедур предоставления административных услуг (учитывая, что большая часть информации о личности будет содержаться в одной базе). Также было отмечено наличие в Законе положений, направленных на устранение возможных злоупотреблений, связанных с обработкой большого количества информации о лице. Немаловажный положительный момент заключается и в том, что такая база будет создавать трудности для финансовых махинаций и проявлений коррупции. А законопослушным гражданам, по мнению чиновников, опасаться, в принципе, нечего.
Однако если подойти к этому вопросу плотнее, можно рассмотреть и другую сторону медали. Суть ее в том, что получить информацию из базы данных ЕГДР будут иметь возможность самые разные люди, в т. ч. и сотрудники правоохранительных органов, и недобросовестные чиновники, и преступники. Поэтому где и при каких обстоятельствах может быть использована личная подпись или отпечатки пальцев человека, вопрос. Техническая сторона преступника не остановит, так как специалисты утверждают, что сканирующая техника стоит недорого и дефицитной не является. Зато возможности дает широкие. Например, владелец такого сканера может получить полную копию вашего паспорта, находясь рядом с сумочкой, где он лежит, и так же легко перенести как подпись, так и отпечаток пальца на нужный объект.
Низкая правовая культура власти и высокий уровень коррупции в Украине пока еще, к сожалению, являются очевидными фактами, и владельцы биометрических паспортов будут находиться в зоне риска. Что же касается поиска правонарушителей, то у соответствующих органов и сейчас есть достаточно сил и технических возможностей бороться с преступностью.
Международная практика
В марте 2012 г. в Национальную ассамблею Франции (нижняя палата парламента) поступил на рассмотрение новый законопроект о национальных идентификационных картах с биометрическими данными. Проектом, среди прочего, предусматривалось создание централизованной базы данных, в которой должна была бы храниться информация о гражданах Франции. Доступ к этой базе при определенных обстоятельствах должны были получить правительственные агенты, полиция, публичные служащие, и даже субъекты предпринимательской деятельности. 22 марта 2012 г. Конституционный совет Франции вынес решение о том, что отдельные положения данного законопроекта противоречат Конституции, и идея о создании централизованной базы данных во Франции была полностью отклонена.
В июне 2009 г. Палатой представителей Нидерландов (нижняя палата парламента) был принят закон, которым предусматривалось введение нового типа биометрических паспортов в соответствии с требованиями Европейского Союза. Кроме внедрения нового образца паспорта, данным законом также предполагалось сохранение информации о гражданах, включая оцифрованный образ лица и отпечатки пальцев, в централизованной базе данных. Этот нормативный акт подвергся острой критике со стороны общественности. Ряд неправительственных общественных организаций раскритиковали новеллы законопроекта, а именно необходимость сдачи биометрических данных как предпосылку получения паспорта, а также внедрение системы их хранения в рамках единой базы данных. Кроме того, доступ к такой базе обуславливался не только в административных целях, но и в случаях уголовного расследования. В 2011 г. правительство Нидерландов решило остановить практику накопления биометрической информации граждан в централизованной базе данных, оставив, однако, в силе требование о необходимости ее сдачи в качестве обязательной предпосылки получения документов.
Италия внедрила «е-ID-карты» (с биометрическим чипом) в 2001 г., но немногие люди решили получить ее в обмен на старые паспорта. Карты выдаются муниципалитетами, и система их выдачи не является централизованной, в отличие от других стран, где они функционируют.
В Германии основные реестры, в которых содержатся некоторые персональные данные – это реестры места проживания. Они ведутся на основе федерального законодательства (в вопросе регистрации места проживания до 2015 г. действует также земельное законодательство). При этом все реестры ведутся только на уровне общины (муниципалитета) или административного объединения общин. Федерального (общегосударственного) реестра не существует.
Дорогое удовольствие?
Если рассмотреть техническую сторону процесса, нельзя не отметить, что введение биометрических паспортов в Украине является достаточно дорогим удовольствием. В связи с этим украинцы на сегодняшний день воспринимают такое новшество как фантастику, и большинство из нас не вникают в суть вопроса. Хотя будет неправильным сказать, что этот вопрос остался в тени. Как раз наоборот – документ нового образца поделил население на три части: ярых противников, изучавших последствия введения такого паспорта и не желающих находиться под постоянным тотальным контролем; ярых приверженцев, считающих, что такое новшество и есть двигатель прогресса, модная штучка, облегчающая повседневную жизнь; и наиболее многочисленную группу людей, которые не могут отнести себя к какому-либо лагерю ввиду того, что вопрос широко не обсуждался, и остаются с неясной позицией.
Вполне вероятно, что биометрические паспорта в ближайшее время постепенно начнут входить в обиход, и фраза «тот, кто владеет информацией, владеет миром» станет актуальной как никогда. Правда, украинцы имеют право выбирать, получить новый документ или оставить старый, хотя пока неизвестно, будут ли владельцы бумажных паспортов иметь равные возможности с владельцами новых.
Частная жизнь граждан в открытом доступе?
Чип будет содержать персональный идентификационный номер человека. Под этим же номером в едином демографическом реестре будет создан файл-досье, в котором будет содержаться вся информация о личности: отпечатки пальцев, оцифрованные фотография и подпись, место проживания и работы, доходы, покупки, информация о состоянии здоровья и т. д.
Вопросы защиты персональных данных во время изготовления биометрических документов, а также в Едином государственном демографическом реестре обсуждались 16.12.2013 в ходе встречи представителя уполномоченного по вопросам защиты персональных данных Маркияна Бема с представителями Международной организации по миграции (МОМ) в Украине.
Отметим, что МОМ в сотрудничестве с государственными органами Украины осуществляет реализацию проекта «Усиление управления миграционными процессами и сотрудничества по вопросам реадмиссии в Восточной Европе». Одной из составляющих этого проекта является проведение экспертной оценки состояния защищенности путевых и первичных документов, удостоверяющих личность, а также управления системой идентификационных документов в Украине.
Комментарии
Маркиян Бем, представитель уполномоченного по вопросам защиты персональных данных
– Несмотря на принятие Закона «О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус», нормативно-правовые акты, регулирующие непосредственно сам процесс изготовления документов и порядок ведения Реестра, пока не приняты. А ведь именно от них зависит состояние и степень защищенности путевых и первичных документов, удостоверяющих личность. Поэтому уполномоченный по вопросам защиты персональных данных уделяет особое внимание организации функционирования Реестра. В частности, руководство его секретариата участвует в заседаниях Кабинета министров Украины и имеет возможность своевременно реагировать на принятие нормативных актов, которые могут представлять угрозу для защиты персональных данных.
Василий Грицак, зампредседателя Государственной миграционной службы Украины
– У моей родственницы есть паспорт, который она получила в 1942 г. Его выдал немецкий оккупационный режим, и в этом паспорте уже тогда были биометрические данные, в т. ч. отпечатки пальцев. Так что уже тогда немцы выдавали людям на оккупационной территории документы с отпечатками пальцев. И в этом нет никакой опасности. Зато есть много положительных моментов – например, что все штрафы, которые будут насчитываться нерадивым водителям, будут фиксироваться в чипе паспорта.
Виктор Тимощук, зампредседателя правления Центра политико-правовых реформ
– Обществу нужно принять все возможные меры, чтобы остановить создание ЕГДР. Наши общественные организации требуют отмены соответствующего закона. Создание такой интегрированной базы данных просто недопустимо. Вместо этого мы предлагаем использовать модель разрозненных (ведомственных и локальных) реестров с надлежащим контролем за доступом к персональным данным. И конечно, нужно соответствующим образом урегулировать новым законом процедуры предоставления и оплаты паспортных административных услуг.
Татьяна Печончик, глава Центра информации о правах человека
– Сегодня мы отмечаем печальную годовщину закона о ЕГДР. И поводов для пессимизма добавляет тот факт, что правительство уже выделило 300 млн бюджетных гривен для создания этой базы, а в течение следующих двух лет предусмотрено выделение еще 500 млн. Выделяются сотни миллионов гривен из карманов граждан для нарушения их же прав.
Справка
Закон о демреестре требует изменений?
По мнению эксперта Совета Европы, замминистра юстиции Украины в 2005–2006 гг. Дмитрия Котляра, необходимо пересмотреть государственную политику в отношении порядка сбора, хранения, использования и обработки персональных данных и отменить или кардинально изменить Закон о демографическом реестре. Для каждого типа идентификационных документов целесообразно проводить отдельную обработку данных в самостоятельных реестрах, в которые будет вноситься лишь та информация, которая необходима для изготовления и издания определенного типа документов. Кроме того, нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу правоотношений, должны отвечать требованиям качества – в частности, быть четкими и предусматривать действенные гарантии от злоупотреблений. Они должны однозначно устанавливать цели обработки данных, предоставлять лицу определенные права относительно ознакомления с внесенной в базу данных информацией о нем и передачи этой информации третьим лицам, а также предусматривать реальную возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в случае нарушения прав человека.
