В условиях тотального дефицита бюджета правительство лихорадочно ищет пути экономии государственных денег. Напомним, что совсем недавно в рамках проведения налоговой реформы с подачи Кабмина народные депутаты внесли изменения в Налоговый кодекс, в результате чего было введено налогообложение по ставке 15% пенсий, превышающих 3 минимальные зарплаты (3600 грн). Однако на этом не остановились.
В течение прошлого года Премьер-министр Украины Арсений Яценюк неоднократно делал заявления о разработке законопроекта, позволяющего сэкономить за счет работающих пенсионеров, и также неоднократно опровергал такие намерения. «Я бы хотел развеять определенные мифы, которые длительное время обсуждаются в украинском обществе. На данном этапе правительство не предлагает повышения пенсионного возраста», – заявил премьер на заседании правительства в декабре 2014 г. И добавил, что КМУ не будет предлагать ввести запрет или облагать налогом пенсии для работающих пенсионеров.
Однако не прошло и двух месяцев, как такая необходимость, очевидно, возникла. 23 февраля с. г. в Верховной Раде зарегистрировали пакет законопроектов, инициатором которых выступил Кабмин. В них предлагается как повышение пенсионного возраста для льготной категории, так и сокращение пенсий для работающих пенсионеров. Как сообщает правительство, принятие указанного пакета вместе с поправками в Госбюджет-2015 и рядом других непопулярных изменений является предварительным условием выделения Украине кредита Международного валютного фонда по программе расширенного финансирования (EFF). «Реализация законопроекта будет способствовать сбалансированию бюджета Пенсионного фонда Украины, эффективному и рациональному использованию бюджетных средств», – говорится в пояснительной записке к законопроекту №2212.
Что закон грядущий нам готовит?
Если говорить тезисно, нововведения предлагают поэтапное повышение на 5 лет льготного пенсионного возраста для женщин и увеличение страхового стажа для лиц, имеющих право на льготную пенсию, а также поэтапное повышение на 5 лет страхового стажа, необходимого для назначения пенсии за выслугу лет.
Это касается той категории украинцев, которых «обошла» пенсионная реформа 2011 г. В частности, это люди, работающие на подземных работах и на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями. Согласно действующему законодательству, мужчины этой категории могли рассчитывать на пенсионное обеспечение по достижению 50 лет при наличии стажа работы 20 лет, женщины – с 45 лет при 15-летним стаже работы. Новый закон разрешит уходить на пенсию мужчинам при наличии 25-летнего стажа, а женщинам – по достижению 50 лет при наличии 20 лет трудового стажа.
Кроме этого, те же 5 лет будут добавлены к возрасту или необходимому трудовому стажу обладателям ряда трудных, низкооплачиваемых и посему непопулярных профессий в области сельского хозяйства, машиностроительного производства и т. д. В этом предложении законодателя скептики узрели «положительный» момент: дескать, молодежь работать на вредном производстве не спешит, так что надо «продлить молодость» старикам – пусть работают дальше, пока не лишатся последнего здоровья, а там, возможно и пенсию выплачивать будет некому.
Самым обсуждаемым новшеством от правительства в рамках пенсионных изменений стала норма, обязующая выплачивать пенсии работающим пенсионерам в размере 85%, но не менее размера прожиточного минимума, установленного для лиц, утративших трудоспособность (на сегодняшний день это 949 грн). Эти изменения коснутся большой армии пенсионеров, которые вынуждены работать не потому, что им скучно и праздно, а потому, что не могут прокормиться на пенсионные выплаты.
По мнению экспертов, эта норма может стать очередным двигателем народного негодования. С ними согласны и некоторые народные депутаты, не поддерживающие правительственный законопроект. «Если правительство и дальше будет так решать проблемы, в т. ч. по этому вопросу, нас отсюда просто вынесут на вилах. Мы не там ищем деньги», – прокомментировал народный депутат Украины Сергей Куницин.
Кроме того, юристы пока не могут определить юридический статус тех 15%, которые правительство собирается недоплачивать. Ведь пенсия каждому пенсионеру и дальше будет насчитываться в том размере, который предусмотрен каждому индивидуально, а государство будет изымать из этой суммы 15%. «Это налог? Нет. Это акциз? Нет. Я нашел только одно определение: это – конфискация. Пенсионеры – застрахованные лица, взносы делаются в их пользу. И деньги не бюджетные – это частная собственность пенсионера», – пояснил заместитель председателя Федерации профсоюзов Украины Сергей Украинец. Он также предупредил, что процесс пойдет в суды, в т. ч. международные.
Однако такие последствия, видимо, предполагали и в правительстве, так как 20 февраля с. г. был зарегистрирован законопроект №2189 »О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины (относительно выполнения судебных решений, связанных с социальными выплатами гражданам)», автором которого также выступил Кабмин.
С больной головы на здоровую
Истинная цель проекта №2189 остается загадкой. «Принятие законопроекта позволит решить вопрос о рассмотрении дел в отношении пенсионных вопросов по общей процедуре и поворота исполнения судебных решений», – считает министр социальной политики Украины Павел Розенко. Но судейский корпус в большинстве своем считает, что это не принесет положительных результатов, а только затянет процесс и добавит волокиты.
Действующим Кодексом административного судопроизводства предусмотрено, что дела об обжаловании физическими лицами решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий по исчислению, назначению, перерасчету, предоставлению, получению пенсионных выплат рассматриваются в сокращенном производстве. В то же время, судебная практика рассмотрения дел по пенсионному обеспечению свидетельствует о многочисленных случаях неодинакового применения судами одних и тех же норм материального права, что влечет за собой принятие разных по содержанию решений в подобных правоотношениях. А из-за сокращенных сроков принятия таких решений украинцы действительно часто лишались права на обжалование решения в апелляционной инстанции и в кассационном суде. Проектом Закона предлагается внести изменения в ст. 183-2 КАСУ по рассмотрению дел пенсионной категории и впредь рассматривать их по общей процедуре.
Однако судьи утверждают, что полностью упразднять сокращенную процедуру рассмотрения дел такой категории будет неправильно. По их мнению, правильным было бы оставить за судьей право выбора вида процесса – тем самым был бы обеспечен индивидуальный подход. Юристы и эксперты, изучавшие законопроект, считают, что таким образом правительство решило возложить на суды «почетную» миссию толкования неконституционных норм, а заодно и шквал негативных эмоций от граждан, пришедших защищать свои интересы в судах. Процесс вполне могут затягивать еще и для того, чтобы оттянуть период, когда украинцы массово начнут подавать иски в Европейский суд по правам человека, ведь пока иск не пройдет все положенные национальные инстанции, обратиться в ЕСПЧ человек не может.
Жаркие дебаты
Анализируя предложенные изменения, можно назвать сразу несколько целей, причин и последствий введения таких непопулярных мер. Так, эксперты склонны думать, что нормы законопроекта №2212, предлагающие должностным лицам контролирующих органов не выплачивать пенсии в период работы в этих органах, с одной стороны, приведут к тому, что многим будет выгоднее уйти с низкооплачиваемой госслужбы и получать свою пенсию (часто более высокую), и в результате освободятся рабочие места для молодежи, что может показаться плюсом. С другой стороны, под эту норму подпадает большой процент госслужащих, работающих за гроши, а для них пенсия – подспорье, урезать которое смерти подобно. И таких противоречий масса.
При этом закон явно не соответствует Конституции. Об этом кричит общественность, с этим соглашаются сами парламентарии. Но ответом на все замечания служит фраза: «Сегодня это единственный выход». Так ли это? Можно ли найти еще какой-то источник пополнения бюджета, не снимая с украинцев последнюю рубаху? Эти вопросы обсуждались 26 февраля с. г. в ходе заседания Комитета ВР по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения. На повестке дня как раз стоял указанный пакет законопроектов. И судя по тому, что Комитет рекомендовал принять указанный законопроект за основу (правда, рекомендовал внести некоторые поправки, но об этом позже), другого выхода не нашлось.
Какой же компромисс предложили в Комитете? Его председатель Людмила Денисова с пониманием отнеслась к государственной проблеме наполнения бюджета, назвав данный законопроект необходимостью. Она отметила, что люди, принявшие когда-то для себя решение работать на государство, должны понимать всю сложность ситуации без лишних объяснений. «Прочитайте присягу госслужащего. Там все написано. Там другая ответственность. Я еще раз обращаю ваше внимание на то, что госслужащие – это иные служащие», – прокомментировала она возможное негодование пенсионеров, продолжающих служить государству и при этом занимающих невысокие должности с крохотной зарплатой. «Другой вопрос в том, что надо предусмотреть, чтобы данные меры были временными», – добавила председатель Комитета. Это и есть тот первый компромисс, которой предложили парламентарии.
Еще одно замечание Л. Денисовой касалось нормы законопроекта, предлагающей для исчисления пенсии применять среднюю заработную плату (доход) в Украине, с которого уплачены страховые взносы за 2012, 2013, 2014 гг. Напомним, что ныне в расчет берутся 3 календарных года, предшествующие году обращения за назначением пенсии, что в связи с постоянной растущей инфляцией более гуманно. Уже сегодня нетрудно подсчитать, какая смешная сумма может быть насчитана с той зарплаты, которую украинцы получали, скажем, в 2012 г., а что будет в 2020-м? Ведь в самом законопроекте нет нормы, указывающей на его временный характер. К тому же, все мы понимаем, что нет ничего более постоянного, чем временное. А судя по тому, сколько Украина уже получила кредитных средств и сколько еще желает получить, отдавать эти долги украинцы будут очень долго.
Комментарии
Андрей Волков, судья Киевского окружного административного суда, член ССАС
– Введение института сокращенного производства обосновывалось тем, что в суды поступило огромное количество дел, связанных с массовыми невыплатами пенсий и социальных выплат, которые были гарантированы гражданам законодательством, однако не выплачивались из-за бездеятельности правительства и постоянного урезания статей Государственного бюджета, предусматривающих финансирование таких обязательств. Число таких дел измерялось тысячами в каждом суде. Поскольку по сути своей они были бесспорными и объяснялись простым неисполнением государством своих обязательств, суды присуждали выплаты гражданам.
Тогда, собственно, для защиты прав граждан и возник институт сокращенного производства, который позволял значительно сократить сроки рассмотрения таких дел и избежать излишних и обременительных судебных тяжб. Граждане могли не тратить время на неоднократные поездки, а подать заявление в суд по почте, приложить к нему все необходимые документы и вскоре получить судебное решение. Следует отметить, что институт сокращенного производства всегда позволяет суду перейти к общей процедуре с вызовом сторон в судебное заседание, если требуется выяснить какие-либо дополнительные обстоятельства по делу. Ну, а на случай судебной ошибки существует институт апелляции.
Сейчас же авторы законопроекта предлагают рассматривать подобные дела в общем порядке судопроизводства, который намного более громоздкий и затратный с точки зрения труда и времени и для граждан, и для судов, а главное – в этом нет никакой необходимости. На мой взгляд, истинная цель авторов законопроекта – создать правительству и Пенсионному фонду возможности для судебной волокиты, уменьшить объем выплат за счет того, что не все обратятся в суд, и всячески отсрочить момент, когда придется проводить пенсионные выплаты на основании решений судов, причем уже не всем. Кроме того, очевидно, что суды будут не в состоянии рассмотреть такое количество дел с соблюдением всех формальностей в установленный законом месячный срок и без нарушений, поэтому автоматически закладывается возможность для привлечения неугодных судей к дисциплинарной ответственности.
Я бы назвал такую законодательную инициативу правовой диверсией со стороны авторов законопроекта, направленную против граждан и суда. Изначально известно, что денег в казне нет, поэтому гражданам не будут платить гарантированные им по закону средства. Поэтому, чтобы отвлечь гнев народа от правительства, авторы законопроекта придумали способ, как не платить гражданам и сделать при этом виноватыми судей, которые априори будут нарушать все разумные сроки рассмотрения дел для соблюдения общей процедуры. Не исключено, что тех судей, которые будут постановлять решения против государства, будут показательно наказывать за нарушение сроков или еще за что-нибудь – благо, новый Закон Украины «Об обеспечении права на справедливый суд» позволяет привлечь к дисциплинарной ответственности любого судью.
Хочу сказать, что задачей судов является защита прав граждан. Если выясняется, что какая-то проблема имеет массовый характер (как, например, массовая невыплата пенсий в 2008–2009 гг.), понятно, что эта проблема не в судебной системе, а в государстве, которое принимает законы, выполнение которых не обеспечивает финансово. Если в судах будет такой наплыв дел, как в 2008–2009 гг., это может привести только к массовому общественному недовольству. Суды на самом деле смогут справиться с нагрузкой, их решения будут такими же шаблонными, как и отказы Пенсионного фонда в выплате пенсий. Это уже было в 2008–2009 гг., когда менялись лишь фамилии, периоды и суммы, которые присуждались пенсионерам. Вырастет количество печатных страниц в решениях, но суть будет та же – суд будет защищать права и интересы граждан. Инициатива авторов законопроекта – это просто отвлекающий маневр, чтобы перевести социальное недовольство от исполнительной власти на судебную.
Еще один нюанс: люди работали всю жизнь, рассчитывали на пенсию, государство гарантировало им определенный набор прав, что создавало некую иллюзию правовой определенности. А авторы законопроекта предлагают этот набор прав сузить. И неважно, как это будет называться: прямое или скрытое налогообложение, запрет на получение пенсий работающим пенсионерам или как-то еще. Если с принятием новых законов гарантированные законом права граждан сужаются, и их правовое положение ухудшается, однозначно это нарушает их права. Это не только мое мнение, но и правовые позиции, высказанные в многочисленных судебных решениях национальных судов и Конституционного Суда Украины. На это также многократно указывал Европейский суд по правам человека в решениях против Украины, которые касались в той или иной степени социальных вопросов и невыполнения государством судебных решений по уже присужденным социальным выплатам.
Михаил Смокович, зампредседателя Высшего административного суда Украины
– Возможно, инициатива КМУ в виде законопроекта №2189 относительно изменений в КАСУ связана с тем, что сейчас решения, которые рассмотрены в сокращенном производстве, не подлежат кассационному пересмотру. Т. е. решения апелляционного суда как суда апелляционной инстанции являются окончательными и не подлежат обжалованию. Это повлекло то, что судебную практику трудно удержать в одном русле, поскольку суды в регионах по-разному применяют законодательство, и поправить их порой ошибочные выводы в кассационном порядке уже невозможно. Высший административный суд тоже предлагал проекты о приведении практики в регионах к единому знаменателю, но, к сожалению, они не прошли. Важно также понимать, что даже если рассмотрение дела идет по общим правилам, суд может рассмотреть дело в день подачи иска. Т. е. внесение изменений в КАСУ не означает, что судебная защита будет ненадлежащей, как и не означает, что суды не будут совершать контроль надлежащим образом.
Поворот исполнения решения в большинстве случаев происходит, когда суд присудил право на определенный размер пенсии, суд вышестоящей инстанции увидел ошибку, а человеку уже выплачивается пенсия, и ставится вопрос о возвращении незаконно выплаченных денег. Но если человек не виновен в этой судебной ошибке, поворот не допускается. Сейчас он допускается не всегда, а только при определенных условиях – например, если постановление суда было основано на заведомо неправдивых сведениях, полученных от истца, или на подделанных им документах. Очевидно, на законодательном уровне хотят предусмотреть, что в любых случаях, когда человек согласно судебному решению получил переплату, и судебное решение отменено, он должен эти деньги возвращать, даже если добросовестно ошибался.
Что касается конституционности других законопроектов КМУ, то понятно, что это компетенция Конституционного Суда. Но если они направлены на ущемление прав граждан, в т. ч. пенсионеров, они не могут считаться нормальными.
Зеновий Холоднюк, председатель Государственной судебной администрации
– Относительно законопроекта, который ограничивает социальные выплаты, в т. ч. пенсии, международная практика такого не допускает. Решения Конституционного Суда по этому вопросу принимались неоднократно, последний раз в 2013 г. В том виде, в котором этот законопроект сейчас, он ограничивает статус судьи и явно нарушает Конституцию.
Руслан Сидорович, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия
– Не надо обманывать людей! Они не такие глупые, как иногда кажется. Мы должны говорить честно: можем заплатить – платим, не можем – не платим. По пенсиям самое главное, на что я хотел бы обратить внимание – что в самое ближайшее время мы должны убрать те нереально большие пенсии, которые получает отдельная категория госслужащих. Это нонсенс, когда большинство украинцев получают пенсию в рамках 3000 грн, а некоторые – 150 тыс. грн. И мы говорим об экономии? Давайте сначала сделаем этот шаг, а после посмотрим, насколько нужно урезать дополнительные источники доходов граждан. Хотя в общем надо понимать, в Пенсионном фонде денег нет.
Владимир Кравчук, судья Львовского окружного административного суда
– Дело в том, что сокращенная процедура была в свое время задумана для того, чтобы уменьшить нагрузку на суды и ускорить рассмотрение дел, в которых нет необходимости проводить полную процедуру. Это было в интересах правосудия и скорости решения дел. Если сейчас возвращаться к общей процедуре, честно говоря, логика законодателя не до конца понятна. Я уверен, что сокращенные процедуры в потенциальных социальных делах нужно сохранить. Они доказали свою эффективность и, собственно, у них больше плюсов, чем рисков. Думаю, все профессиональное сообщество заинтересовано, чтобы эти процедуры сохранялись.
Что касается ограничения пенсий и зарплат, то очевидно, что причина здесь финансовая. Вообще нужно понимать, что законы меняются, завтра Верховная Рада примет нормы, которыми разрешит то, что сегодня запрещено. Например, нигде в Конституции нет нормы, что пенсия не облагается налогом. Это всего лишь положение налогового законодательства, которое сегодня может быть таким, а завтра – другим. В любом случае суды будут готовы рассматривать пенсионные дела.
Людмила Денисова, председатель Комитета по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения
– Я, безусловно, поддерживаю решения правительства. Конечно, надо поддержать гривню, которая сегодня падает. Однако меня беспокоят некоторые нормы законопроекта. Например, норма, предлагающая начислять пенсии, учитывая среднюю заработную плату за 2012, 2013, 2014 гг. Сегодня эта норма ничего не дает, а в будущем будет себя отрабатывать. Однако если мы сегодня вносим и принимаем множество непопулярных решений, возможно, надо как-то более сдержанно подходить к ситуации. Здесь также есть риск того, что это плохо отразится на детенизации зарплат – людям будет невыгодно увеличивать официальные зарплаты, если расчет пенсий будет только с этих лет.
Владимир Матвийчук, заместитель министра финансов
– Думаю, многие помнят, что в Советском Союзе действовало общее ограничение пенсии – не более 132 руб. 15% в условиях АТО – с этим можно как-то жить. Хочу отметить, это сделано не искусственно, а в связи с той сложной экономической ситуацией, которая сложилась сегодня в стране. В этом году мы увеличили расходы на обеспечение обороноспособности страны практически с 45 млрд до 90 млрд грн. Это наша беда, которая, к сожалению, заставляет нас уменьшать социальные стандарты. Мы не можем делать исключений, ведь за одним исключением последуют другие. Благодаря этому законопроекту экономия может достигнуть 30,5 млрд грн. Кроме того, надо, чтобы в госслужбу приходили и новые кадры, молодежь.
Сергей Куницин, зампредседателя Комитета ВР по вопросам социальной политики, занятости и пенсионного обеспечения
– Я категорически против данного законопроекта КМУ. Считаю, что Комитет не может поддерживать такие законопроекты. Скажу открыто: ситуация в стране взрывоопасная. У нас средний возраст – 52 года. Есть категория людей, например, афганцы – они воевали за Родину, потеряли здоровье, покалеченные, продолжают работать, и у них забирают часть пенсии или всю пенсию. За что им жить? Мало того, что некоторые пенсии уже обложили налогом, так теперь еще и забрать хотим! Я понимаю, ресурсов нет, но их надо искать в других местах. У нас как работали коррупционные схемы в таможнях, так и работают – ищите там. Правительство идет по самому простому пути, а не ищет ресурсы там, где они есть. Народ и так уже на грани страшной нищеты. И не надо все списывать на войну: и бездеятельность, и безграмотность.
Сергей Украинец, заместитель председателя Федерации профсоюзов Украины
– Этот закон весь построен на нарушении ст. 22 Конституции. Когда процесс пойдет в Европейский суд по правам человека, государство никуда не денется – будет прецедент и возникнет необходимость выплачивать эти деньги, а вдобавок компенсации и штрафные санкции. Где экономия? Выход есть: надо выводить из тени зарплаты. Это даст минимум 50 млрд грн. Эти деньги дали бы результат для Пенсионного фонда и для бюджета и позволили бы закрыть те дыры, которые сегодня закрывают за счет прав человека.
