Заработал новый парламент, соответственно, появились новые законодательные инициативы, направленные на борьбу с коррупцией. Одна из них – законопроект №1165 от 2 декабря «О внесении изменений в действующее законодательство Украины относительно прав граждан в борьбе с коррупцией и злоупотреблением властью». Как отмечают авторы документа, ст. 3 Закона «Об основах внутренней и внешней политики» усиление противодействия коррупции зачислено в основы политики в сфере развития государственности. Однако среди украинских и иностранных экспертов, как и среди большинства наших граждан, царит общее мнение, что на сегодня результаты такого противодействия крайне умеренные.
Поскольку частный сектор (прежде всего, малый и средний бизнес) и гражданское общество наименее склонны к солидарности с коррупционерами, рационально наделить их широкими возможностями для противостояния коррупции. Одним из путей к этому (что, собственно, и предлагается представленным законопроектом) является внедрение в уголовно-процессуальное право Украины института частного преследования преступлений, охватываемых понятием «коррупция».
Личное преследование по уголовным делам, т. е. возможность выдвижения обвинений в преступлении перед судом не уполномоченным государственным органом, а частным лицом (физическим прежде всего, но не только) известна праву многих стран. Согласно действующему законодательству, потерпевший вправе поддерживать обвинение в суде при условии отказа прокурора поддерживать государственное обвинение (п. 4 ч. 3 ст. 56 УПК). Однако в целом в Украине возможности поддержания обвинения в суде частным лицом довольно ограничены. В частности, не предусматривается возможность такого участия в уголовном процессе со стороны третьих заинтересованных лиц.
Широкие возможности для частного преследования существуют в Англии, где еще в XVIII в. практически все уголовные дела в судах велись по искам пострадавших. В других юрисдикциях, в т. ч. в странах континентального права такие возможности ограничены, но также присутствуют.
В связи со сказанным выше авторы законопроекта №1165 считают целесообразным внедрить возможность судебного уголовного преследования по частной инициативе со стороны желающих и способных лиц, а не только потерпевших от преступления. Целесообразность этого особенно заметна в сфере коррупционных деяний из следующих соображений:
1. Для эффективного противодействия коррупции по инициативе государства недостаточно только обеспечить более или менее «чистую» судебную власть: нужно «очистить» еще и прокуратуру, другие органы со следственными полномочиями, на что нужно явно больше ресурсов. При частном преследовании достаточно сделать относительно честными только суды, поскольку «хорошие отношения» с прокурором уже не будут надежной гарантией от антикоррупционного преследования.
2. Антикоррупционная борьба часто буксует и из-за перегруженности государственных органов, недостаточности государственного ресурса. В случае частного преследования возможно подсоединить силы гражданского общества.
3. Такая юридическая возможность будет способствовать усилению гражданского общества, которое предполагается как ее главный бенефициар. Конечно, возможность добиться ответственности, например, фискального коррупционера должна быть у любого налогоплательщика, но очевидно, что ассоциация налогоплательщиков с мощным юридическим аппаратом или юридическая фирма с налоговой специализацией были бы более эффективными в этом благородном деле.
Отметим, что авторы законопроекта склонны к мнению об оправданности частного преследования не только коррупционных деяний, что может способствовать как целям противодействия коррупции, так и более широкой цели верховенства права. Однако такая реформа была бы слишком радикальной в это время и потребовала бы тщательного анализа преимуществ и недостатков, масштабных изменений в действующем законодательстве и правовой системе в целом. Реализация предлагаемых законопроектом изменений позволит наработать ценный опыт и массив данных для дальнейших шагов в этом направлении.
Несомненно, такая инициатива имеет и известные риски, которые являются обратной стороной тех же преимуществ: личное преследование может использоваться не с добросовестной целью, а как инструмент шантажа и психологического давления. Этому, впрочем, вполне возможно противостоять, например:
a) введением возможности привлечения к уголовной или серьезной гражданской ответственности за злонамеренное преследование (malicious prosecution);
б) максимальной прозрачностью для общественности всего процесса судопроизводства;
в) уточнениями в законодательство о государственной службе и о борьбе с коррупцией, чтобы уменьшить риски неоправданного открытия уголовных дел в отношении обычных клерков-работяг, составляющих большую часть штата госорганов; такая перспектива должна быть нацелена больше на людей, наделенных реальной властью.
Однако представляется, что такие риски – не слишком высокая плата за будущие преимущества: некоторое уравнивание возможностей давления чиновников и нечиновников друг на друга уже будет весомым социологическим сдвигом в положительную сторону. Сама вероятность даже недобросовестного использования внедряемых механизмов должна стать сильным сдерживающим фактором для потенциальных коррупционеров.
Если государство по разным причинам не в состоянии справиться с поддержанием закона и порядка, помочь ему становится правом и даже обязанностью граждан. Крайне важно, чтобы делалось это способом, не деструктивным для государства и самого закона. Введение такого порядка уголовного преследования отнюдь не означает самоустранение государства. Напротив, такие меры несовместимы с наращиванием публичных антикоррупционных усилий, которые, есть основания ожидать, и будут срабатывать в большинстве ситуаций.
Итак, общий подход разработчиков законопроекта заключался во внесении минимальных текстуальных изменений, необходимых для внедрения в украинское право совершенно нового института частного уголовного преследования. Для этого в УПК введены понятия «частный обвинитель» (предлагаемая ст. 41-1), «уголовный иск», «обвинительное заявление» (предлагаемая ст. 293-1) и др.
Личное уголовное преследование построено на принципах, аналогичных гражданскому и хозяйственному процессам. Чтобы начать производство, истцу (частному обвинителю) не обязательно владеть исчерпывающей доказательной базой. Необходимые доказательства можно «дособирать» в ходе производства путем подачи суду ходатайств о принятии мер обеспечения уголовного производства (аресте имущества и временном доступе к вещам и документам).
Успех коррупционных дел во многом зависит от возможности получения аудиовизуальных доказательств, главным источником которых обычно становятся негласные следственные (розыскные) действия с использованием специальных технических средств. Поэтому проектом предложена новая редакция ст. 359 УК, действующая формулировка которой существенно сужает возможности частной инициативы для реального противодействия коррупционерам, а также соответствующие коррективы в ст. 87 УПК, чтобы наделить похожими (но значительно ограниченными возможностями) частных лиц.
Изменения в Закон Украины «О судебном сборе» обусловлены очевидной необходимостью урегулирования вопроса судебного сбора при обращении в суд частными лицами с исками нового вида – уголовного характера.
