О реформе органов исполнительной службы в юридических кругах говорят давно. В украинском законодательстве исполнение решения суда – это отдельный процесс, и, к сожалению, в силу многих объективных и субъективных обстоятельств он становится делом нелегким и даже мучительным. Сегодня лишь немногие страны мира могут похвастаться таким уважением к закону, при котором наличие судебного решения дает возможность истцу ничего более не предпринимать, а лишь ожидать торжества справедливости. Украина далеко не в числе таких держав.
Каждый знает, что вступивший в законную силу судебный акт является обязательным для всех граждан, предприятий, органов власти и подлежит обязательному исполнению, но в силу несовершенства законодательства и системы в целом добровольно решения суда, как правило, не выполняются. Такое положение, как известно, сводит к нулю всю проделанную следственно-судебную работу и существенно понижает авторитет судебной системы. Истец, не получив конкретного результата, склонен обвинять судебную систему, поскольку рассуждает так: судья, вынесший решение, некоторым образом должен довести работу до конца и повлиять на исполнение своего решения. К слову, ранее, еще при советской системе, именно так и было: контроль за выполнением решений возлагался на суды.
Сегодня, когда вопрос исполнения судебных решений стоит очень остро, законодатель ищет возможность, чтобы прийти на помощь судьям и исполнителям и добиться конкретных результатов. Так, 5 октября вступает в силу Закон Украины «Об исполнительном производстве» в новой редакции.
Черный список должников
Отметим, что этим законом меняются принципы принудительного исполнения решений судов и прочих органов, а также вводятся новые механизмы борьбы с должниками. Помимо прочего, им предусматривается создание доселе невиданного в Украине единого реестра должников.
Согласно нормам названного закона, единый реестр должников – это систематизированная база данных о должниках, которая является составляющей автоматизированной системы исполнительного производства и ведется с целью обнародования в режиме реального времени информации о невыполненных имущественных обязательствах физических и юридических лиц, а также для своевременного предотвращения отчуждения должниками имущества. Сведения о должниках, включенные в этот реестр, являются открытыми и размещаются на официальном сайте Министерства юстиции Украины.
Примечательно, что цель данного нововведения состоит не только в том, чтобы морально давить на должника, так сказать, «позорить» его на всю Украину, а, прежде всего, в том, чтобы государственные органы, предприятия и простые граждане могли проверить, не замалчивает ли деловой партнер о финансовых долгах. Кроме того, юристы сразу отметили, что при наличии такого реестра заявления о том, что за непогашенный штраф или долг по коммунальным платежам граждан не будут выпускать за пределы Украины, перестанут быть просто «страшилкой», и бюджет действительно может пополниться. Правда, для этого надо будет внести некоторые изменения в действующее законодательство, но самое главное – техническая база к тому времени будет готова. К тому же, имея такой реестр, в дальнейшем изобретательный законодатель может определить дополнительный ряд санкций, влияющих на социальную жизнь должника. И уклонение от уплаты положенных штрафов, взносов, регулярных платежей уже не останется безнаказанным, как сегодня.
Впрочем, многие правозащитники уверены, что данные нормы более подходят для того, чтобы иметь влияние на мелкого и среднего должника, и не совсем отвечают одной из главных целей проекта. Отметим, что данная законодательная инициатива, по задумке авторов, не нацелена на сбор мелких долгов, а рассчитана на то, что система сможет быстро и эффективно способствовать предотвращению отчуждения должниками имущества. Сегодня должник, пользуясь пробелами законодательства, успевает распорядиться имуществом до предъявления ему исполнительных документов, и по факту сотрудник исполнительной службы часто приходит к человеку, у которого ничего нет. Происходит это потому, что нотариус или иное лицо, уполномоченное осуществить ту или иную сделку, не всегда могут проверить, что у данного лица есть финансовые обременения согласно с судебным решением. Именно это упущение исправляют нормы нового закона, поскольку они гласят, что сведения о должнике вносятся в единый реестр должников одновременно с вынесением постановления об открытии исполнительного производства.
Правда, эксперты утверждают, что при украинской находчивости эта мера не всегда будет оказываться рабочей. Многие, когда становится окончательно понятно, что платить придется, успевают распорядиться имуществом в период между окончательным решением суда и открытием исполнительного производства. Как раз в этот период нормы обновленного закона не действуют, и если арест на имущество не был наложен судом ранее, будущему должнику хватит времени «спрятать» его. Практики отмечают, что система работает так, что ни сократить этот период, ни повлиять на то, чтобы материалы сразу попали к исполнителю, истец не сможет, поскольку это техническое время, когда материалы передаются и готовятся к исполнению.
Так, в соответствии с положениями Закона «Об исполнительном производстве», информацию об имуществе или денежных счетах и вкладах, имеющихся у должника, государственный исполнитель получает в органах доходов и сборов, других органах государственной власти, предприятиях, учреждениях и организациях, которые обязаны предоставить ему данные в 3-дневный срок, а также по сообщениям взыскателя. После получения такой информации исполнитель направляет банкам или другим уполномоченным учреждениям соответствующее постановление о необходимости проведения ареста средств должника или того или иного имущества. И только после этого может осуществиться реальный арест. Учитывая значительную продолжительность такой процедуры, должник, разумеется, получает возможность уклониться от исполнения судебного решения или наложения ареста согласно постановлению государственного исполнителя, в т. ч. путем снятия или перевода средств на другие счета или отчуждения имущества. Кроме того, следует отметить, что действующее законодательство Украины об исполнительном производстве не определяет четкие сроки совершения государственным исполнителем указанных выше действий. На практике они зависят от загруженности того или иного исполнителя и его внутреннего убеждения о необходимости оперативного совершения таких действий, что также не способствует быстрому и эффективному исполнению судебных решений и своевременному вынесению постановлений о наложении ареста.
Однако, согласно новшествам, нотариусы, органы, осуществляющие регистрацию имущества, государственные регистраторы вещных прав на недвижимое имущество и их обременений, к которым с целью заключения договора по отчуждению имущества обратился должник, внесенный на день обращения в единый реестр должников, обязаны отказать в совершении регистрационных действий. Более того, в день обращения должника перечисленные органы должны сообщить указанному в реестре органу государственной исполнительной службы или частному исполнителю об имуществе, по поводу отчуждения которого обратился должник. А исполнитель не позднее следующего рабочего дня обязан принять решение о наложении ареста на имущество. Если же сделка все-таки будет осуществлена, нарушение указанного выше порядка является основанием для признания такой сделки недействительной.
Законодатель обещает, что в реестр должников попадут все лица, в отношении которых открыто исполнительное производство по решениям судов и других компетентных органов, касающееся денежных взысканий, т. е. имущественного характера. Это могут быть должники банков по кредитам, по жилищно-коммунальным услугам, должники перед физическими и юридическими лицами, должники, с которых не взысканы штрафы, лица, которые имеют задолженность по алиментам более 3 месяцев, и т. д.
В то же время, эксперты уже отметили и недоработку в новых нормах. Как было сказано выше, нотариус или иное уполномоченное лицо, к которому должник может обратиться с целью регистрации факта отчуждения имущества, обязан сообщить об этом в исполнительную службу. Однако прямой нормы, обязывающей тех же должностных лиц сообщить о факте регистрации вновь приобретенного должником имущества, нет. Это значит, что если должник, утверждающий, что ему нечем расплатится по решению суда, находит средства на приобретение нового имущества, это может остаться некой тайной для исполнителя, и если последний халатно отнесется к своим обязанностям и не будет периодически проверять наличие имущества у должника, решение суда рискует остаться невыполненным.
Превентивные цели
Как уже не раз отмечалось, именно сложная ситуация, сложившаяся в системе исполнения судебных решений (как, впрочем, и решений других органов), явилась причиной реформы в исполнительной системе. Законодатель предлагает внести ряд существенных изменений в саму систему. Например, создать институт частного исполнителя, что для Украины является абсолютным новаторством. Предлагаемый реестр должников – также совершенно новое для украинцев предложение. И это те две составляющие реформы, которые, по задумке чиновников, дадут реальный результат.
По мнению реформаторов, реестр должников будет стимулировать отечественных предпринимателей заботиться о своей репутации и платить долги вовремя. А смешанная система исполнения судебных решений, когда будут работать оба института – частных и государственных исполнителей, поможет навести порядок в процессе недобровольного погашения тех же долгов. В принципе, что касается первого, то действительно, не каждое юридическое лицо сможет без риска для своей репутации долго находиться в списке должников, который будет в общем доступе. Хотя, зная украинскую беспечность, можно рассчитывать на то, что далеко не всякий будущий клиент станет проверять, например, страховую компанию на предмет существующих исков против нее или же задолженности перед тем, как заключать с ней договор. К сожалению, отмечают юристы, украинцы больше доверяют рекомендациям друзей или соседей и ленятся или не умеют собирать нужную информацию, чем и пользуются недобросовестные предприниматели. Хотя, как утверждают те же правозащитники, это вопрос времени. Если система будет работать без сбоев, она станет популярной, и тогда существование такого реестра может работать на упреждение.
Работа на результат
Однако вопрос исполнения судебных решений – это комплекс мер. И самое плохое, как отмечают судьи, заключается в том, что именно с представителями Фемиды реформа не обсуждается. «К сожалению, сегодня при внедрении таких масштабных изменений, непосредственно связанных с работой судебной системы, наше мнение никто не учитывает. Даже не интересуется предложениями судов первой инстанции, которые больше остальных соприкасаются с проблемами исполнения судебных решений. А их намного больше, чем представляет себе законодатель», – подчеркивают судьи районных судов.
Однако, продолжая тему надлежащего исполнения судебных решений, правозащитники бросают камень и в «огород» судебной системы. Прежде всего, они отмечают крайне низкую инициативу украинских судей относительно удовлетворения заявлений об обеспечении исков. Так, согласно процессуальному законодательству, по заявлению лиц, участвующих в деле, суд может принять меры по обеспечению иска, однако, по словам юристов, только 3% таких заявлений судьи удовлетворяют. А между тем, именно такая мера гораздо эффективнее любого реестра может в дальнейшем обеспечить исполнение решения. Ведь суть такой процедуры заключается в наложении ареста на имущество или денежные средства, принадлежащие ответчику и находящиеся у него или у других лиц, что не позволит последнему распорядиться этим имуществом до принятия судом окончательного решения. С другой стороны, часто в делах, где речь идет о крупных суммах или субъектах хозяйственной деятельности, обеспечение иска становится методом давления или манипуляций.
Инициатива по теме
Еще 14 января 2016 г. по инициативе Президента Петра Порошенко в Верховной Раде был зарегистрирован законопроект №3768 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно внедрения системы автоматизированного ареста средств в гражданском и хозяйственном судопроизводстве». Отметим, что несмотря на то, что глава государства определил этот законопроект как неотложный, парламент данную инициативу пока не поддержал.
Согласно положениям предлагаемого проекта, предусматривается создание и обеспечение функционирования в судах и органах государственной исполнительной службы автоматизированной системы ареста денежных средств, которая будет отправлять в банки электронные копии судебных решений и постановлений государственных исполнителей о наложении ареста. В дальнейшем эти документы будут обрабатываться автоматизированными системами банков без задействования человеческого ресурса, и арест денежных средств, находящихся на таких банковских счетах, будет осуществляться автоматически. В этом процессе, безусловно, есть действенный механизм, поскольку подкупить машину невозможно, работать она будет, «невзирая на лица» и не затягивая время, и вряд ли что-то упустит по невнимательности.
Отметим, что говоря о своей инициативе, П. Порошенко признавал, что сегодня остро стоит проблема быстрого и эффективного исполнения судебных решений и постановлений государственных исполнителей о наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах должников в банках или других финансовых учреждениях, с целью обеспечения исков или реального исполнения судебных решений. Однако, как уже отмечалось, ВР вернула законопроект в комитет для подготовки к повторному первому чтению. Очевидно, что для дальнейшего прохождения этого проекта в парламенте необходимо как согласовать его с новым законодательством об исполнительном производстве, так и учесть наработки по внесению изменений в процессуальные кодексы, которые скоро должны быть представлены на всеобщее обсуждение.
Комментарии
Сергей Шкляр, заместитель министра юстиции Украины по вопросам исполнительной службы
– Среди реформ, которые внедряет Минюст, не последнее место занимает реформа исполнительной службы. В целом мы хотим кардинально обновить эту сферу, построить ее работу на новой основе, начиная с квалифицированных кадров и заканчивая вопросами цивилизованной мотивации, на которых базируется эффективная работа. В рамках реформы планируется создание реестра должников, которые действуют во всех цивилизованных странах. Открытое пользование таким реестром даст возможность представителям бизнеса избегать операций с неплатежеспособными контрагентами или нечистыми на руку дельцами и обезопасить себя от убытков. Сейчас многие критики, в т. ч. из числа бывших работников Минюста, несколько ревниво воспринимают прогрессивное реформирование системы. Ведь тогда возникает вопрос, чем они занимались предыдущие 20 с лишним лет. На самом деле нам всем стоит сосредоточиться на положительном результате, ведь любое принятие решений – это искусство определенных компромиссов.
Андрей Авторгов, адвокат
– Создание реестра должников предусмотрено новой редакцией Закона «Об исполнительном производстве», которая вступит в силу 5 октября. Реестр будет создан не для того, чтобы давить на должников самим фактом их внесения в реестр, а для того, чтобы облегчить гражданам и бизнесу поиск добросовестных компаний. Например, гражданин хочет заключить договор страхования, положить деньги на депозит или заказать какие-то услуги. Для этого он сможет посмотреть по реестру, насколько тот или иной банк или страховая компания являются платежеспособными, не открыты ли в отношении них исполнительные производства. Если по тому или иному юридическому лицу есть исполнительное производство, это означает, что должник в добровольном порядке решение суда не исполняет, а значит, есть смысл задуматься, стоит ли вообще связываться с ним.
Во-вторых, нотариус, как только к нему обратится то или иное лицо для нотариального заверения документа или договора, связанного с отчуждением имущества, обязательно должен проверить, не внесено ли это лицо в список должников. Если человек или предприятие есть в реестре, нотариус должен в течение суток сообщить об этом государственному исполнителю, у которого в производстве находится дело конкретного должника. Т. е. реестр должников может быть полезен для выявления ранее не выявленного имущества, инвестиций, наследства должника, на которые тоже может быть наложен арест. Это смогут делать как частные, так и государственные исполнители.
Проблемы, которые могут возникнуть в связи с запуском реестра у граждан, имеющих невыплаченную задолженность по коммунальным услугам, мне кажется, преувеличены. Согласно новой редакции закона, обращение взыскания на жилье не может проводиться по отношению к должникам с задолженностью менее 20 минимальных заработных плат (около 30 тыс. грн). Это немало. А риск потерять имущество за коммунальные долги у нас был всегда, начиная с советских времен, вне зависимости от того, есть реестр должников или нет. Не думаю, что как только реестр начнет работу, государство как-то особенно будет заинтересовано во взыскании с населения долгов за коммунальные услуги. Такие долги государство пытается взыскивать уже давно и без реестра. То же относится и к штрафам за нарушение правил дорожного движения. Создание реестра должников, в первую очередь, интересно крупному бизнесу, банкам, которые будут работать с физическими и частными юридическими лицами.
Гия Гецадзе, заместитель министра юстиции Украины
– Моя позиция состоит в том, что мы должны создать единый реестр должников и обеспечить открытый доступ к нему. Есть и критика, связанная с тем, что информация может быть конфиденциальной. Я так не думаю. Надеюсь, наши партнеры помогут Минюсту обеспечить работу этого реестра. Этот реестр будет полезным многим гражданам. Например, кто-то хочет начать бизнес, и он сможет проверить своего партнера – кто он такой, чем раньше занимался. В Грузии есть подобный опыт. Что касается исполнения судебных решений, то новое законодательство принято, и сейчас мы эту систему меняем. Разрабатываются новые нормы, которые будут способствовать тому, что должник не сможет реализовать свое имущество в случае вынесения решения не в его пользу.
Галина Каныгина, судья Верховного Суда Украины
– В свое время суды контролировали исполнение решений и в конце отчетного периода подводили итоги. Сейчас же не только решения по гражданским и хозяйственным спорам, но даже приговоры по уголовным делам, к сожалению, не всегда исполняются. 2 июня 2016 г. были приняты изменения в Конституцию относительно правосудия. В частности, Основной Закон дополнен ст. 129-1, согласно которой контроль за исполнением судебных решений осуществляет суд. Возможно, это даст позитивный эффект и улучшит качество исполнения. Хотя для самих судов такие изменения могут стать дополнительной нагрузкой и очередным поводом для обвинений. Очевидно, что кроме инициативы, должен существовать и реальный, работающий механизм исполнения судебного решения. С другой стороны, возможно, хоть контроль появится, потому что, судя по сегодняшним показателям, непонятно, чем занималась исполнительная служба, подконтрольная Министерству юстиции. Негативную оценку в результате получила судебная система, тогда как Минюст не несет ответственности, его сотрудников за невыполнение судебных решений не увольняют и не подвергают люстрации. Наверняка сказать, будут ли изменения позитивными, на данный момент сложно.
Богдан Пошва, судья Верховного Суда Украины
– Раньше, когда судья контролировал исполнение решений, это было эффективно – исполнялось порядка 90% решений судов. Судья знал, что принимая решение, он будет отвечать за его исполнение, и в конечном итоге с него за это спросят, поэтому еще во время судебного слушания старался сделать все от него зависящее для того, чтобы обеспечить исполнение решения. Ведь если потом выяснялось, что решение не исполнено в связи с недоработкой судьи или в связи с допущенными процессуальными ошибками, он мог понести ответственность.
Что же касается новой инициативы по созданию единого реестра должников, то не думаю, что его наличие само по себе решит проблему неисполнения судебных решений. Нельзя проводить реформирование какого-то отдельного института без кардинального решения главного вопроса. Если главный вопрос поставлен правильно (я имею в виду формирование судебной власти), проблема неисполнения отпадет сама собой. Сейчас много органов, служб, которые отвечают на исполнение, но в конечном итоге никто не несет ответственность, а это и есть проблема. Относительно того, что реестр должников хотят сделать открытым, то тут другой вопрос, касающийся соответствия новаций Закону «О защите персональных данных».
Василий Гуменюк, судья Верховного Суда Украины
– Безусловно, реестр должников способен принести некую пользу, например, если гражданин захочет подписать с тем или иным предпринимателем договор на предоставление услуг и т. п. Тогда он может воспользоваться таким ресурсом и посмотреть, насколько добропорядочен этот предприниматель, нет ли у него долгов перед банком или иных непогашенных финансовых обязательств. Инициатива неплохая, но лишь на практике, оценив цель и затраченные средства, можно сказать, принесет ли она конкретный результат. Возможно, действительно, должники, опасаясь попасть в этот реестр, будут добровольно исполнять судебные решения.
К сожалению, могу отметить, что нынешняя исполнительная служба отстает даже от тех показателей, которые были до провозглашения независимой Украины. Тогда исполнение решений было под контролем судебной власти, и выполнялось практически 90–95% таких решений. Но тогда слаженно работала вся система. Сейчас я не могу сказать, что хотел бы, чтобы исполнение судебных решений вновь было подконтрольно судам, поскольку должно быть четкое разделение: судебная власть должна заниматься своими обязанностями, а исполнительная служба способствовать исполнению решений. Тем более, если сейчас по инициативе Минюста будет создан институт частного исполнителя.
Елена Первушина, председатель Голосеевского районного суда Киева
– Особого смысла в том, что благодаря реестру все должники будут на виду, я не вижу. Лучше бы реформировали систему исполнения решений судов, касающихся штрафов. Есть решение Верховного Суда, что такие решения должны исполняться государственной исполнительной службой, но там до сих пор предпочитают перебрасывать подобные дела из одного отдела в другой и ничего не исполнять. К тому же, исполнительная служба сейчас вообще не принимает к производству документы без указания идентификационного кода. У меня как судьи накопилось уже много неисполненных решений относительно взыскания штрафов и конфискаций. По этому поводу тоже есть решение Верховного Суда, в котором отмечено, что исполнительная служба не имеет права отказывать судам в получении исполнительных документов в связи с отсутствием идентификационного кода. Но это происходит сплошь и рядом. Министерству юстиции стоит обратить внимание именно на это.
Я считаю, что все новеллы, касающиеся исполнительной службы, необходимо предварительно обсуждать с привлечением судов, прежде всего, первой инстанции, чтобы было понятно, как вообще работает и что не так с исполнительной службой. Сам по себе реестр качество работы исполнителей не повысит. Для того, чтобы улучшить качество их работы, нужно, чтобы у них была надлежащая подготовка, мотивация, необходимо снизить нагрузку на них, устранить массу бюрократических проволочек.
Юлиан Хорунжий, член общественного совета при Министерстве юстиции, замначальника управления департамента нотариата, банкротства и функционирования центрального удостоверяющего органа Минюста в 2011–2012 гг.
– Сам по себе реестр должников не решит проблему повышения качества исполнения решений, но как дополнительный механизм должен сработать. По имущественным спорам данные должника теперь будут в открытом доступе, каждый сможет посмотреть, что тот или иной человек кому-то должен. Возникающий в связи с этим дискомфорт будет стимулировать человека решить проблему долга. Кроме того, при заключении сделок, которые подлежат нотариальному заверению, или регистрационных действиях контрагент должен быть проверен на факт наличия в реестре должников. Если такое лицо в реестре есть, какие-либо действия должны быть прекращены с уведомлением исполнителя, в производстве которого находится дело этого должника. Но решение, накладывать или не накладывать арест, будет принимать исполнитель. Он может прийти к выводу, что ранее арестованного имущества достаточно. Если же нотариус не сделает проверку по реестру или увидит соответствующую запись, но не уведомит исполнителя, в дальнейшем заверенная сделка в судебном порядке может быть признана недействительной. Это очень важные моменты.
