24 июля парламентарии приняли в первом чтении законопроект №4322а об обновлении госаппарата. Примечательным в этом законопроекте является то, что в Заключительных положениях его инициаторы предлагают провести полную аттестацию прокуратуры и судебной системы Украины. При этом в документе не определены органы, которым будет поручено провести переаттестацию, а также отсутствуют механизмы такой процедуры. Неоднозначность законодателя вызвала возмущение специалистов, которые готовы предположить, что нормы о переаттестации судей и прокуроров были внесены в законопроект о переаттестации чиновников для того, чтобы обойти Комитет Верховной Рады по вопросам правосудия, который не допустил бы такого халатного отношения к столь важному мероприятию.
Итак, на первый взгляд, в основу законопроекта №4322а «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно обновления государственного аппарата и упрощения предоставления административных услуг», представленного на первое чтение, была заложена достаточно стройная система изменений, предусматривающих:
- проведение внеочередной аттестации представителей публичной службы с привлечением общественности, а также открытие доступа к таковой службе для лиц, получивших соответствующее образование и профессиональную подготовку, но не имеющих соответствующего опыта работы на государственной службе;
- обеспечение подбора новых специалистов на публичную службу на прозрачных конкурсных началах путем проведения тестирования;
- улучшение качества предоставления административных услуг посредством внедрения альтернативной возможности подачи документов в органы регистрации или центры предоставления административных услуг, а также внедрения дополнительных публичных сервисов, предусматривающих упрощенный порядок получения таких услуг;
- установление справедливой (дифференцированной) системы оплаты административных услуг в сфере государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений;
- увеличение поступлений в государственный бюджет за счет установления экономически обоснованных и социально ориентированных размеров платы за административные услуги, а также отдельные сопутствующие услуги;
- решение существующей проблемы кадрового обеспечения путем возложения полномочий государственных регистраторов в сфере государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их обременений, а также государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей на других лиц (государственных служащих) в порядке, определенном Кабинетом министров Украины;
- стимулирование государственных регистраторов и работников отделов государственной регистрации актов гражданского состояния к законному и качественному выполнению своих обязанностей путем установления возможности получения такими лицами вознаграждения;
- установление свободного доступа к Государственному реестру вещных прав на недвижимое имущество для органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц;
- устранение пробелов законодательства, связанных с процедурой взыскания исполнительного сбора, которое заключаются в четком закреплении оснований и условий взыскания исполнительного сбора;
- внедрение действенных инструментов мотивирования государственных исполнителей путем установления четкой процедуры получения ими вознаграждения.
О переаттестации – одной строкой?
Однако при более внимательном прочтении законопроекта удивление вызывают Заключительные положения, в которых, среди прочего, по одному абзацу посвящено вопросам переаттестации сотрудников прокуратуры, а также судей. Дословно в законопроекте предлагается:
рекомендовать Генеральному прокурору Украины организовать и обеспечить проведение до 1 сентября 2015 г. внеочередной аттестации прокуроров и следователей прокуратуры всех уровней (кроме Генерального прокурора Украины и его заместителей), по результатам которой рассмотреть вопрос относительно увольнения с должностей прокуроров и следователей, которые допускают во время выполнения служебных полномочий нарушения законодательства, прав и свобод граждан, не соответствуют занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации;
до 1 сентября 2015 г. провести аттестацию судей судов Украины с целью оценки уровня знаний и профессиональной квалификации судей, повышения их ответственности за соблюдение законодательства во время рассмотрения дел.
Примечательно, что, во-первых, такие важные политические решения отображены в документе всего несколькими строками, которые уведомляют лишь о факте переаттестации прокуроров и судей и не дают представления о механизме подобного мероприятия, что, учитывая его сложность, непременно должно быть отображено в законодательном акте. Правда, отвечая на этот вопрос нашего издания, министр юстиции Украины Павел Петренко уточнил, что ко второму чтению указанные положения будут доработаны и значительно дополнены. Саму же переаттестацию господин министр назвал «болезненной, но необходимой процедурой, проведения которой требует общественность».
Во-вторых, обсуждая законопроект в сессионном зале, парламентарии член Комитета ВР по вопросам правовой политики Маркиян Лопачак, секретарь Комитета ВР по вопросам правовой политики Наталья Агафонова, секретарь Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности Виталий Журавский, да и сам министр юстиции говорили о переаттестации правоохранительных органов, тогда как в тексте документа речь идет только о прокуратуре.
Напомним, что проанализировав Законы Украины «О государственной защите работников суда и правоохранительных органов», «Об основах национальной безопасности Украины», «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», а также другие нормативно-правовые акты, можно прийти к выводу, что определение «правоохранительные органы» включает 24 органа, осуществляющих правоохранительную, правоприменительную и правозащитную деятельность. Очевидно, что поспешность в продвижении этого документа послужила причиной того, что его авторы забыли о переаттестации, например, милиции, чего, между прочим, также продолжает требовать общественность.
Вознаграждение не для всех?
К слову, говоря о поспешности рассмотрения законопроекта, нельзя не упомянуть, например, полемику, которая разгорелась в сессионном зале между председателем Комитета ВР по вопросам правовой политики Валерием Писаренко и г-ном Журавским. В своем выступлении нардеп Писаренко уведомил коллег о том, что законопроект №4322а был предоставлен Комитету ВР по вопросам правовой политики только за день до его рассмотрения в сессионном зале. Следовательно, заключил парламентарий, решение Комитета принято не было, а значит, и сам документ рассмотрен ВР быть не может. На это его коллега Журавский парировал, что решение профильного Комитета носит рекомендательный характер. «Верховная Рада может все», – подчеркнул нардеп.
Далее в ходе обсуждения депутаты обратили внимание на вознаграждение, которое авторы законопроекта обещают государственному регистратору, обеспечивающему в течение месяца законное проведение государственной регистрации прав. «Представьте, – сказал в своем выступлении секретарь Комитета ВР по вопросам промышленной и инвестиционной политики Виталий Немилостивый, – что мы написали бы, что прокурор, который в течение месяца выполняет свои обязанности законно, получает вознаграждение. Когда одни государственные служащие при выполнении своих служебных обязанностей будут получать вознаграждение, а другие будут отправлены в отпуск на два месяца – это не борьба с коррупцией».
Его замечания поддержали председатель Комитета ВР по вопросам предпринимательства, регуляторной и антимонопольной политики Александра Кужель, уверившая присутствующих в том, что до второго чтения эта норма будет исправлена, а также член Комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности Николай Рудьковский. А вот министр юстиции остался при своем мнении. Впрочем, это не удивительно, ведь законопроект, не считая двух абзацев о прокуратуре и судьях, все же больше ориентирован на административную сферу, действительно нуждающуюся в дополнительном финансировании.
Финансовый вопрос
Но и тут не все гладко. Когда «Судебно-юридическая газета» попыталась получить комментарий по законопроекту №4322а в Национальном агентстве Украины по вопросам государственной службы, там сообщили, что этот проект к ним вообще не поступал, а о его содержании их не уведомляли. И это при том, что законопроект уже прошел первое чтение! Стало быть, переаттестация госслужащих может стать для этих самых госслужащих не совсем приятным сюрпризом. Впрочем, она может стать неприятным сюрпризом и для налогоплательщиков, поскольку на какие средства ее планируется проводить, пока неясно. В пояснительной записке к документу сказано, что его реализация не требует дополнительных бюджетных средств, материальных и других затрат, однако понятно, что это не соответствует истине.
Все, что удалось узнать «Судебно-юридической газете» о финансовой стороне вопроса, сводится к комментарию министра юстиции, в котором он рассказал об идее значительно сократить численность государственного аппарата, оставив при этом теперешний объем финансирования. По мнению г-на Петренко, это позволит увеличить заработные платы чиновников, а значит, и стимулировать их к добросовестному, а главное, законному исполнению своих обязанностей. К слову, в этом контексте министр поделился своим опытом переаттестации. По словам г-на Петренко, как только он вступил на должность министра юстиции, им был инициирован добровольный экзамен для руководящего «юстиционного» состава. Экзамен включал в себя вопросы из программы 4-го курса юридического факультета. Всего в экзамене принимали участие более 80 чиновников, половина из которых экзамен провалили. Министр уверил, что «двоечники» написали заявления об увольнении по собственному желанию.
Более детально о финансировании столь грандиозного мероприятия нашему изданию не смогли рассказать ни в одном из ведомств, прямо или опосредовано затрагиваемых законопроектом. А все потому, что, невзирая на принятие законопроекта в первом чтении, органы, которые должны взять на себя бремя переаттестации чиновников и судей, его авторами не определены. Напомним, что переаттестацию прокуроров рекомендуют проводить Генпрокурору, который, очевидно, и определит (или создаст?) орган, за это ответственный.
Переаттестовать нельзя помиловать?
Тем не менее, переаттестации с нетерпением ждут многие из тех, кто имеет отношение к государственному аппарату. Заведующий кафедрой регионального управления, местного самоуправления и управления городом Национальной академии государственного управления Владимир Вакуленко в своем комментарии «Судебно-юридической газете» рассказал о том, что переаттестацию следовало провести уже давно. По его мнению, конкурентоспособность Украины на мировой политической арене зависит от качества государственного аппарата. «Пора выходить на новый качественный уровень», – уверен ученый. Более того, переаттестация, по его мнению, позволит выявить и отсеять чиновников, чьи профессиональные и моральные качества не соответствуют требованиям настоящего времени.
Есть и более умеренные взгляды. Например, некоторые специалисты, безусловно поддерживая переаттестацию, выражают сомнения в том, что госслужащие готовы к новым требованиям, выдвигаемым к ним законодателем. Более того, не всеми приветствуется инициатива Минюста относительно допуска к госслужбе выпускников юридических вузов – эксперты считают, что на эту службу должны приходить уже сформировавшиеся специалисты.
А вот кто открыто против так называемой переаттестации без механизма и бюджета, так это судьи, которым и так досталось от инициатив новой власти. В стремлении очистить судебную систему были созданы антикоррупционный, люстрационный и иные комитеты, инициативные группы и пр., ВР был принят Закон Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» и сформирована Временная специальная комиссия по судьям (тоже, кстати, «безбюджетный» орган), наделенная полномочиями, от которых впору хвататься за голову не только украинским, но и международным специалистам в области судопроизводства*. Но этого парламентариям, очевидно, показалось мало. «Решение о переаттестации всех судей, – сказал в своем комментарии «Судебно-юридической газете» секретарь Совета судей Украины Анатолий Марцинкевич, – свидетельствует больше не о попытках реформирования судебной системы, а о попытках избавления от конкретных судей. Его вполне можно трактовать как попытку свести счеты с отдельными судьями».
Разговаривая со служителями Фемиды на тему очищения судебной власти, «Судебно-юридическая газета» пришла к выводу, что они не против реформ, но только при условии, что эти реформы будут носить последовательный, системный характер. Прислушаются ли к этим замечаниям инициаторы законопроекта №4322а и внесут ли в него поправки ко второму чтению, пока неизвестно.
* Речь идет о п. 2 ст. 6 Закона №1188-VII, в соответствии с которым Комиссия получает доступ к материалам судебных дел, по которым еще не вынесено окончательное решение. Причем неясно, куда и в какую юрисдикцию можно обжаловать действия членов данной Комиссии, ведь она не является ни госорганом, ни юрлицом в принципе. Именно эта норма послужила основанием для конституционного представления в КСУ более чем 70 нардепов на предмет конституционности самого Закона №1188-VII.
Комментарии
Наталья Агафонова, секретарь Комитета ВР по вопросам правовой политики
– Конечно, переаттестация является очень важным вопросом, но давайте четко прописывать в законе процедуру и правовые последствия такой переаттестации. Мы не должны пустить эту процедуру на самотек. Все процессуальные моменты должны быть выписаны в законе. И люди должны знать на уровне закона, каким образом будет проводиться переаттестация. Это не должно быть дискреционным полномочием органов исполнительной власти.
Павел Петренко, министр юстиции Украины
– На сегодняшний день, исходя из опыта стран, прошедших многочисленные реформы и революции (это опыт Восточной Европы и Грузии), можно говорить, что в тех странах, в которых не произошло обновление судебной системы и правоохранительных органов, реформы проходили гораздо сложнее. Это статистика. К сожалению, за один день невозможно поменять 9 тыс. судей, чего очень хочется. За один день невозможно заменить 20 тыс. прокуроров, тем более, в тот перерод, когда фактически идет война, когда складывается достаточно сложная ситуация как в правоохранительной системе, так и в вооруженных силах. Но мы понимаем, что сделать это будет необходимо. Озвученную на Майдане позицию о максимальной очистке правоохранительной системы, используемой предварительной властью против граждан, необходимо реализовать, как бы это ни было тяжело и неприятно представителям этой системы. Самое главное, что сегодня у власти есть политическая воля для того, чтобы сделать это максимально прозрачно и честно.
Что же касается своевременности переаттестации, могу сказать, что, к сожалению, механизм, заложенный в Законе Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» и предусматривающий частичную люстрацию судебной системы, не работает. На данный момент это уже можно констатировать. Первую редакцию этого закона готовило непосредственно Министерство юстиции Украины. Уже тогда мы предусмотрели полную переаттестацию судебной системы, однако украинские парламентарии решили принять так называемый «лайт-вариант» этого закона. В результате сегодня мы с вами можем наблюдать, что органы, которые должны проводить переаттестацию судей, не начали свою работу, а судьи, выносившие незаконные решения, остаются на своих должностях. Поэтому без принятия закона, который решит вопросы обновления судебной власти и правоохранительных органов, и без реального проведения люстрации дальнейшие реформы невозможными. Это болезненная процедура, но мы должны ее пройти.
Владимир Вакуленко, зав. кафедрой регионального управления, местного самоуправления и управления городом Национальной академии государственного управления
– Переаттестацию следовало провести уже давно, чтобы вывести государственный аппарат на иной уровень развития и понятия того, что происходит в государстве. Последние события засвидетельствовали, что большинство государственных служащих не готовы работать в ситуациях или режиме, отличных от тех, к которым они привыкли. Безусловно, переаттестация также будет способствовать воспитанию патриотизма и преданности государству и, соответственно, территориальным общинам. Ее необходимо провести еще и для того, чтобы избавиться от случайных людей, попавших на государственную службу и живущих интересами не государства, а собственными. Переаттестация – это один из этапов борьбы с коррупцией, который, помимо прочего, позволит выявить профессиональные и личные качества лиц, работающих на государственной службе.
Елена Молошна, начальник управления Нацгосслужбы Украины в Днепропетровской области
– Вопрос действительно очень сложный. Разработан законопроект, в котором мы предлагаем провести всеобщее повышение квалификации. Мы предлагаем пути решения этого вопроса с привлечением инвестиционных средств.
Святослав Пограничный, член консультативного совета при Генеральной прокуратуре Украины, глава Первой правовой медиагруппы
– Если уж проводить переаттестацию, то только силами и под контролем общественности и общественных организаций, не передавая инициативу чиновникам. Вообще смысл законопроекта не совсем понятен. Если мы говорим о необходимости устранить коррупцию, то нужно проводить люстрацию, очищение системы, а не переаттестацию. Переаттестацию представители госаппарата проходили и раньше, и те, кто делали это, скажем так, на платной основе, продолжат оплачивать свои переаттестации и впредь.
Также настораживает то, что законодатель медлит с механизмом переаттестации. Пока неясно, кто и за какие средства ее будет проводить. Учитывая общую социально-экономическую ситуацию в стране, ставить вопрос о тотальной проверке знаний всех судей, прокуроров и пр., на мой взгляд, пока не ко времени.
Василий Бородий, председатель Подольского районного суда Киева
– Необходимо определиться: действовать в соответствии с Законом Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» или же идти по пути переаттестации. Если говорить об общей переаттестации, то о законе о восстановлении доверия следует забыть. Следует принять новый закон, который позволит судьям, желающим уволиться, сделать это, а тех, кто пожелает остаться на должности судьи, переаттестовать. Тогда мы сможем говорить о логике законодателя. В противном случае такой логики не будет.
Далее, если говорить о переаттестации, то ее должен проводить орган, определенный самим законодателем. Сегодня такой орган есть – это Высшая квалификационная комиссия судей Украины. Решение этого органа будет понятно и судейскому сообществу, и обществу в целом. Участие же общества в переаттестации судей, что заложено в законопроекте №4322а, по моему мнению, противоречит конституции и общим требованиям, выдвигаемым к этой процедуре как международными, так и национальными стандартами.
Анатолий Марцинкевич, секретарь Совета судей Украины
– Вопрос переаттестации судей должен быть определен в Законе Украины «О судоустройстве и статусе судей». В принципе, процедура переаттестации предусмотрена в законодательстве многих стран. Например, во Франции судей оценивают по определенным показателям работы и увольняют с должности, если за конкретный период такие показатели не набраны. Однако эту процедуру не всегда стоит оценивать положительно.
На сегодня в Украине своеобразная переаттестация судьи проходит по истечению 5 лет его работы на должности судьи впервые. При предоставлении ему рекомендации для избрания на должность бессрочно органы, определенные законодателем, изучают его работу и проводят процедуру, имеющую характеристики переаттестации. Касательно же переаттестации в том виде, в котором видят ее инициаторы законопроекта №4322а, я думаю, сейчас проводить ее нецелесообразно. Законопроект поддержали в первом чтении, однако остались нерешенными вопросы, кто и каким образом будет проводить эту переаттестацию. По моему мнению, будет достаточно усовершенствовать механизм увольнения судьи с должности, если он не исполняет или недобросовестно исполняет свои обязанности.
Решение о переаттестации всех судей больше свидетельствует не о попытках реформирования судебной системы, а скорее о попытках избавления от конкретных судей. Его вполне можно трактовать как попытку свести счеты с отдельными судьями. Если сегодня с каждой сменой правительства мы будем вводить переаттестацию тех или иных органов, это будет неправильно.
Руслан Арсирий, член Совета судей административных судов Украины
– Мы с коллегами также обратили внимание на норму законопроекта №4322а, предписывающую провести переаттестацию судей. У меня возникает ощущение déjà vu, когда отдельным пунктом в закон, не касающейся вопросов судебной системы, вносится вопрос ее регулирования. Потом я вспомнил о создании системы руководства тендерными закупками. Тогда в закон о помощи агропромышленному комплексу внесли изменения, регулирующие тендерные закупки. По моему мнению, а также по мнению специалистов в сфере составления законопроектов, делается это для того, чтобы обойти профильный комитет ВР. Конечно, он не пересматривал это положение, поскольку оно не касается темы законопроекта.
У нас уже есть система, которая предусматривает проведение квалификационных экзаменов и контроль за качеством подготовки судей. Составители этого законопроекта делают непрямую попытку изменить эту систему одной строчкой. При этом в законопроекте не определяется орган, который эту переаттестацию будет проводить. Кто в таком случае будет издавать приказ либо же другой нормативный акт, в котором будет определен этот орган?
Ранее у нас была система аттестации судей, однако законодатель от нее отказался. Теперь законодатель хочет вернуться к этой системе. Но эту систему нужно выстраивать, необходимо определить конкретный орган и принципы его деятельности.
Борис Гулько, председатель Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел
– По моему мнению, критерий экономической целесообразности не должен быть определяющим при принятии решения о реформировании или совершенствовании деятельности институтов национальной правовой системы, в т. ч. судебной власти. Вместе с тем, следует осознавать, что обязательная аттестация судей, безусловно, приведет к экономическим затратам, ведь придется вводить новые механизмы, которые на сегодняшний день законодательством не предусмотрены.
Особый статус судьи, определенный Конституцией и законами Украины, предполагает существование особого порядка назначения судей на должности, привлечения их к ответственности и увольнения с должностей. Безоговорочное применение института аттестации служащих, который является характерным, в частности, для органов исполнительной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов, относительно профессиональных судей является недопустимым, поскольку это разрушит основополагающие принципы развития судебной системы и сделает невозможным существование надлежащих гарантий деятельности носителей судебной власти.
Законодательство о судоустройстве регламентирует порядок реагирования на случаи нарушения судьей требований относительно его статуса, должностных обязанностей или присяги судьи. Приведу пример. Согласно ст. 84 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», каждый, кому известны факты совершения судьей указанных нарушений, имеет право обратиться в органы, определенные законом, с жалобой (заявлением) относительно поведения судьи, которая может стать основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Наличие в законодательстве института дисциплинарного производства в отношении судьи свидетельствует о том, что механизм реагирования на дисциплинарные проступки судей существует. Им предусмотрено рассмотрение Высшей квалификационной комиссией судей Украины и Высшим советом юстиции заявлений (жалоб) о допущенных судьей проступках. Именно поэтому, на мой взгляд, нецелесообразно вводить процедуру аттестации судей и наделять полномочиями по ее осуществлению существующие органы или, тем более, создавать с этой целью новые.
Считаю, что принятие законопроекта №4322а в части проведения аттестации судей, нормы которого не предусматривают никаких механизмов осуществления такой аттестации, может привести к нарушению гарантированного Конституцией и законами Украины принципа независимости судей, а также внести дестабилизацию в процесс осуществления правосудия и, как следствие, обусловить ухудшение обеспечения реализации конституционного права лиц на судебную защиту.
