Вы не получаете жилищные субсидии и считаете, что вас это не касается? Разочарую — к сожалению, касается, да еще и как! Вы можете не получать субсидии или даже не знать о их существовании, но вы за них платите.
Платите тем, что деньги из государственного бюджета идут на их финансирование, а не на финансирование школы для вашего ребенка, больницы для ваших родителей или наших воинов. Платите тем, что ваш сосед не хочет совместно утеплять дом, поскольку ему это неинтересно — за все заплатит государство, и ему удобно, что вы заплатите дважды — еще и за перерасход тепла в неутепленном доме. Платите тем, что неэффективная система субсидий порождает неэффективность в других сферах — в газоснабжении, теплоснабжении, такая вот цепная реакция.
Субсидии для каждого: одни их получают, другие за них платят
Сколько это стоит?
В этом году расходы из государственного бюджета на жилищные субсидии и льготы составят минимум 80 млрд грн. Много это или мало? Больше, чем расходы на Министерство обороны страны! Страны, воюющей уже четвертый год.
Каждая семья заплатит в этом году за субсидии по 5000 грн.
Только этих двух тезисов было бы достаточно, чтобы привлечь серьезное внимание общества к этой теме. К сожалению, его нет. Но логичнее сегодня сконцентрировать внимание общества на этой проблеме, чем потом думать о том, что не были использованы все возможности для этого.
Для начала следует ответить на простой вопрос: может ли правительство отменить жилищные субсидии? Ведь нет субсидий — нет проблем?!
Нет, проблема не вжилищной субсидии как таковой! Наоборот, субсидия как форма целевой социальной помощи эффективнее, чем оплата бедными дешевых газа и электроэнергии для богатых.
Назначение и задача субсидии — помощь тем, кто в ней действительно нуждается. А ее преимущество, в отличие от тарифов, — целевая направленность. Поэтому для общества в целом жилищные субсидии обходятся дешевле, чем низкие тарифы. И именно поэтому инструмент целевых субсидий действует во многих странах. Даже в тех, которые в разы богаче Украины.
Субсидии должны остаться, но в другой форме и под контролем над их назначением
Возможно ли универсальное решение для снижения общих расходов на субсидии?
Есть хорошая новость. Универсальное решение — рост экономики и реальных доходов населения. Но есть и плохая. Даже при самых оптимальных темпах роста экономики понадобятся годы (и не два-три) на кардинальное уменьшение числа получателей субсидий и расходов на выплаты субсидий.
Но жить нужно и сегодня, и завтра, поскольку «доки сонце зійде, роса очі виїсть». Поэтому параллельно с универсальным решением необходимо оптимизировать систему субсидий.
На сегодняшний день система субсидий состоит из двух больших систем — системы назначения/начисления субсидий и системы их финансирования.
Система назначения/начисления субсидий стоит на двух китах: кому и сколько? Кому субсидию давать, а кому нет, — первый вопрос, на который надо дать ответ.
Здесь возникает первый конфликт между желаниями политиков и возможностями общества (налогоплательщиков). Политики хотят завоевать благосклонность избирателей, а, учитывая существующее распределение населения по доходам, преобладают избиратели с низкими доходами, и в обществе сильны патерналистские настроения. Поэтому политики стремятся расширить круг получателей субсидий, провести своего рода заместительную терапию — низкие тарифы заменить щедрой раздачей субсидий.
Последнее подрывает саму суть субсидий — целевого направления средств нуждающимся, ведет к углублению чувства несправедливости и усиливает патерналистские настроения. Это первая причина, почему общество должно уделять больше внимания субсидиям как потенциальному источнику косвенного подкупа избирателей за счет других членов общества. Вторая причина — у общества есть другие важные потребности, которые следует поддерживать.
Сколько давать субсидий — второй вопрос, от которого зависят не только расходы на финансирование субсидий, но и эффективность использования энергоресурсов получателей субсидий. На это вроде бы направлены социальные стандарты, установленные государством, но к их обоснованности было и остается много вопросов. Только один пример: за три последних года социальная норма расхода природного газа на отопление снизилась в 1,4 раза и это еще не предел, социальные нормативы остаются высокими.
Именно разница между фактическим потреблением ресурсов и начисленными по социальным стандартам субсидиями создает возможности для злоупотреблений и приводит к расточительному использованию энергоресурсов. И это в условиях, когда у государства практически отсутствует механизм мониторинга фактического потребления ресурсов получателями субсидий. Поэтому установление обоснованных социальных стандартов должно стать следующим объектом внимания для общества.
Но, очевидно, больше всего покрыта аурой засекреченности система финансирования субсидий. Особенно много внимания ей уделяется в последнее время в контексте так называемой монетизации субсидий якобы с целью открытия рынка газа.
Как финансируются субсидии
Больше всего средств из государственного бюджета тратится на субсидии за газо- и теплоснабжение, поэтому к субсидиям в этой сфере больше всего внимания. А учитывая, что в стране тепло в основном вырабатывается централизованно из газа, то слова «газ» и «субсидии» — часто соседствуют. На рассмотрении субсидий на оплату газа и сконцентрируем внимание.
Ныне действующему механизму финансирования субсидий на газ и тепло уже более десяти лет. Ключевой его признак — жесткая иерархическая структура расчетов по замкнутой цепи, в которой сумма средств, вышедшая из государственного бюджета на финансирование субсидий, равняется сумме налогов, уплаченных участниками расчетов в государственный бюджет. При этом средства по казначейским счетам участников расчетов проходят буквально за день и возвращаются в государственный бюджет.
Пока суммы субсидий в этой цепи были незначительными по сравнению с общим оборотом предприятий, проблемы оставались незаметными. Но когда суммы значительно выросли, то любые проблемы в цепи расчетов по субсидиям начали оказывать влияние на деятельность и ликвидность каждого участника расчетов.
Есть две основные причины возникновения проблем: несвоевременное финансирование субсидий со стороны государства и превышение объема субсидий, которые надо профинансировать, над налоговыми обязательствами участников.
Относительно первой причины, то это собственно не недостаток системы субсидий, а следствие либо недостаточности соответствующих назначений в госбюджете, либо операционной задержки в выполнении государством своих обязательств по финансированию субсидий.
Недостаточность назначений в госбюджете возникает по двум причинам. Первая — заниженная оценка потребности в средствах на финансирование субсидий при подготовке проекта госбюджета и задержка в подготовке и/или внесении изменений в государственный бюджет в случае выявления в процессе его выполнения, что таких назначений недостаточно. Вторая причина — не предоставляются субвенции местным бюджетам на финансирование субсидий, а задолженность между участниками накапливается. Нынешний год ярко высветил обе вышеназванные причины.
Вторая причина характерна для цепочек взаимозачетов, замкнутых на налоговые обязательства участников расчетов, — не совпадают моменты проведения взаимозачета и возникновения налоговых обязательств участников в сопоставимом объеме. Это вынуждает одних участников оплачивать налоги авансом, а других — использовать «живые» средства для оплаты текущих налоговых обязательств в то время, как государство задолжало последним значительно большие средства по субсидиям, которые могли бы быть использованы на оплату текущих налоговых обязательств. Но из-за несвоевременного финансирования государством субсидий они поступят в будущих периодах, когда налоговых обязательств в необходимом объеме уже просто не будет.
Характерно, что в условиях действия принципа цепочки расчетов «количество средств на выходе из бюджета равняется количеству уплаченных налогов» государству выгодно задерживать финансирование субсидий, поскольку участники расчетов будут обязаны оплатить налоги «живыми» средствами, что позволит наполнять бюджет. А поскольку за расходы и наполнение бюджета отвечает единая государственная вертикаль, то возникает конфликт интересов, побуждающий ее к задержкам в финансировании субсидий. В условиях же отсутствия штрафа и пени за несвоевременное финансирование субсидий со стороны государства такие задержки «цветут буйным цветом».
Что предлагает Минфин
На заседании правительства 8 ноября 2017-го было принято решение внедрить с 1 января 2018 г. так называемую монетизацию субсидий. В официальном сообщении Минфина указано: «Целью этих изменений является переход на прозрачные и своевременные расчеты «живыми» средствами по субсидиям между государством и исполнителями услуг». Какой же будет новая система?
Оказывается, это все та же жесткая иерархическая структура расчетов по замкнутой цепи, в которой сумма средств, вышедшая из государственного бюджета на финансирование субсидий, равняется сумме налогов, уплаченных участниками расчетов в государственный бюджет. Все расчеты будут осуществляться на казначейских счетах, и ни одна гривня «живых» средств не выйдет за пределы этой цепочки (см. схему).
В чем же тогда новация и монетизация? К сожалению, очевидных преимуществ не видно, но недостатки действующей системы остались.
Не совсем понятно, как будет решена главная проблема, существующая сейчас. Как будут обеспечены «своевременные расчеты», если это проблема, как было указано выше, внешняя относительно системы субсидий. Это проблема наличия назначений в госбюджете в необходимом объеме и своевременности выпуска субвенций из госбюджета. При отсутствии каких-либо санкций за несвоевременное финансирование государством субсидий остается загадкой, на чем базируются заявления Минфина.
Вместе с тем реальные проблемы, которые необходимо разрешить в самой системе финансирования субсидий, так и остались нерешенными. И главная из них — нормативная дыра, позволяющая поставщикам услуг (газа и тепла) оплачивать субсидиями газ, который был поставлен потребителям, не являющимся получателями субсидий. Де-факто это является нецелевым использованием средств. Де-юре никого за это привлечь к ответственности невозможно. Чтобы закрыть дыру, надо было изменить только несколько слов, но этого не сделали. Почему? Можно было бы списать на технический недосмотр, но, учитывая внимание, которое уделяется данной теме, — это слабое оправдание.
Принятое Кабмином решение «о монетизации» содержит и другие новеллы, но это тема для другой статьи, поскольку касается отдельно рынка природного газа. Но на одном из вопросов все же следует остановиться сейчас, поскольку его используют как карт-бланш для такой «монетизации».
«Правительственным решением… любой поставщик и владелец ресурса может включиться в цепочку поставки газа потребителям, получающим субсидии. Таким образом, это, очевидно, самый весомый сделанный на сегодняшний день шаг к полномасштабному рынку природного газа», — заявил вице-премьер-министр Владимир Кистион после принятия решения правительства «о монетизации».
Но возникает несколько логичных вопросов-тестов. В стране не все потребители газа являются субсидиантами. Наоборот, наиболее лакомым является сегмент бытовых потребителей, которые живут в больших коттеджах, часто потребляют десятки тысяч кубометров газа в год на отопление и платят «живыми» деньгами. Почему же на всю страну не наберется и десятка потребителей из миллионов, которые бы выбрали для себя альтернативных поставщиков газа? Ответ прост. Система субсидий здесь ни при чем, и никакие ее изменения не помогут.
Есть и другие причины, а главная из них очевидна: пока в этом сегменте действуют регулируемые цены, которые ниже рыночных, сюда не попадет ни один кубометр газа с рынка.
А относительно «любой... владелец ресурса может включиться в цепь поставки газа потребителям, получающим субсидии», то хотелось бы знать, как в эту цепь включить импортный ресурс газа, если в принятом постановлении Кабмина есть четкое ограничение, что цепочку взаиморасчетов по субсидиям можно замкнуть только на «отечественного производителя природного газа».
Отрицательные ответы на эти два простых вопроса-теста показывают, что монетизация не станет «серебряным шаром», не решит проблем финансирования жилищных субсидий и не создаст конкуренции на розничном рынке природного газа.
* * *
Необходимы тщательная работа над реальной монетизацией субсидий для конечных потребителей и решение по ценовой дерегуляции рынка природного газа для создания реальной ценовой конкуренции. Если и рассматривать предложенную Минфином модель монетизации на уровне поставщиков услуг, то только как промежуточную на ограниченное время и только после ее существенной доработки. К счастью, время до Нового года еще есть!
