То, что украинский премьер называет экспериментальной продажей государственных сельхозземель, уже год тщательно готовится Министерством аграрной политики и продовольствия и пока все еще нереализуемо.
Законопроект об обороте земель не готов, все на стадии обсуждений и предложений. Решение о приватизации государственных сельхозпредприятий принято в прошлом году и выполняется. Причем уже Фондом госимущества, которому МинАПК постепенно передает все свои предприятия. Независимые и прозрачные аукционы по продаже земли, обещанные премьером, это классические торги, проводимые ФГИУ многие годы, о «прозрачности» которых ходят легенды. Кстати, заместителем главы Фонда госимущества правительство назначило Владимира Державина, ранее работавшего помощником на общественных началах депутата Игоря Кононенко. Кто будет главным покупателем государственных сельхозактивов? Угадали.
Нормативные дебри
Напомним, что мораторий на продажу сельскохозяйственных земель был в очередной раз продлен в конце прошлого года до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения (но не ранее 1 января 2017 г.). Согласно заключительным положениям закона о продлении моратория правительство должно было закон об обороте земель подать в парламент до 1 марта 2016-го. То есть в надлежащий график они уже не вложились. Разработкой закона занимаются чиновники Госгеокадастра, и, по последней информации, они уже передали документ в Кабинет министров. Впрочем, это еще не говорит о его скором принятии (предыдущая версия закона, рассмотренная в первом чтении, лежит в парламенте с 2011 г.). А если закона не будет, не будет и рынка земли, будет обычная приватизация «по-украински» госкомпаний, принадлежащих МинАПК.
ZN.UA неоднократно писало о том, что снятие моратория на продажу сельхозземель требует подготовки как самого рынка, так и его участников. В противном случае ни о какой прозрачности не может быть и речи, а пострадают, прежде всего, собственники паев. Речь идет о таких несложных с точки зрения внедрения, но действенных механизмах защиты собственников, как определение приоритетности выкупа, создание механизма возврата земли в госсобственность при необходимости, роялти для владельцев, поддержка концентрации земель громадами. Эти идеи должны как минимум обсуждаться экспертным пулом, а как максимум — анализироваться на предмет эффективности.
Но пока в планах лишь поэтапное снятие моратория, и первый этап начинается сразу с продажи госземель на аукционах. Это и будет, по мнению чиновников, подготовкой рынка, позволяющей сформировать цены. Утверждение спорное хотя бы потому, что находящиеся в собственности госпредприятий земли концентрированны и представляют собой наделы по несколько тысяч гектаров, так что их стоимость по определению выше, чем цена разрозненных паев в несколько гектаров.
Для того чтобы цена гектара пая была соразмерна стоимости гектара на госпредприятии, паи нужно объединить в единый участок площадью в 150–200 га. Только возможностей для таких объединений за все годы дискуссий вокруг открытия земельного рынка у пайщиков не добавилось. Скорее, наоборот.
В высоких кабинетах предлагали решить проблему консолидации паев просто: мол, государство скупит их у пайщиков, сгруппирует и перепродаст. Сразу возникли предположения, что покупать будет по одной цене, а продавать — вдвое дороже «чужим» и со скидкой — «своим». Пока нас спасает наша же бедность. Чиновники предполагают, что желающих продать свои паи будет процентов 15–20, и чтобы удовлетворить этот спрос, потребуется свыше 2 млрд долл., которых в бюджете просто нет и не будет в ближайшем будущем. Тем не менее государственные мужи не отчаиваются и ищут пути вклиниться и заработать на открытии рынка.
Все озвучиваемые предложения о возможных ограничениях на земельном рынке касаются исключительно административных мер, которые являются, как известно, мощнейшим коррупционным фактором, автоматически создающим теневой рынок. Никто еще не предлагал непрямых ограничений в виде прогрессивных налогов или дополнительных сборов для тех, кто хочет расширить свои владения. Эти вопросы неинтересны чиновникам, их сложно контролировать, в них нужно разбираться.
По словам людей, работавших с проектом закона об обороте земель, быстро его не примут, и конечный вариант будет сильно отличаться от первоначального. Каждое ведомство старается вписать в документ свою коррупционную схему, а желательно, несколько. Одной из таких идей, например, стало создание специального госпредприятия, через которое в обязательном порядке будут проходить все земельные сделки. Вот вам и открытый рынок.
«Если воспринимать землю в первую очередь как капитал, а не как основное средство производства, рано или поздно земля сконцентрируется в руках очень небольшой части граждан. Вся земля будет под высокорентабельными, но низкотрудоемкими культурами. По поставкам зерна мы догоним Америку, а по уровню безработицы, преступности и социальных расходов — Латинскую Америку. Если мы хотим сохранить высокую занятость, то должны обеспечить развитие миллионов мельчайших хозяйств, — считает эксперт Экономического дискуссионного клуба Виталий Саблук. — Но это значит, что предприниматели, которых интересует сельское хозяйство только как учредительство с целью приумножения капитала, будут в худших условиях. В некоторых трудоемких отраслях, таких, как животноводство или садоводство, рентабельность будет минимальной, а малые хозяйства в это время будут насыщать рынок своей продукцией, так как, будучи и предпринимателями, и работниками в одном лице, они воспринимают все доходы как оплату своего труда. И там, где предприниматель будет сужаться из-за низкой доходности, самозанятые будут расширяться, так как при тех же трудозатратах, что и в найме, будут иметь прибыль на пару процентов больше».
Именно таким путем идет сейчас Польша, экспортируя каждый четвертый килограмм мяса, каждое второе яблоко и получая валютной выручки больше, чем Украина на рекордных поставках масла и зерновых. Производственный потенциал польской земли заметно ниже украинского, а вот села богаче и доходы сельских жителей выше в разы.
С одной стороны, если не обеспечить пайщикам надежную защиту их прав, они свою землю попросту потеряют, и тогда надежд на развитие фермерства вообще не будет. С другой — если не выровнять спрос и предложение, то не избежать ни низких цен на землю, ни концентрации земель у небольшого круга собственников.
Недооцененный актив
Озвученная премьером цифра в 1 млн га совпадает с оценкой объема земель, находящихся в собственности Министерства аграрной политики. С июня прошлого года предприятия, которым эта земля принадлежит, готовят к приватизации, более того, ФГИУ уже принял некоторые из них, но делает он это такими темпами, что начало самой приватизации предприятий АПК вполне может совпасть с отменой моратория 1 января 2017-го.
И различие будет лишь в том, что землю продавать будут вместе с предприятиями, которые на ней или рядом с ней находятся, и после того, как поделятся паями со штатными сотрудниками этих предприятий. Если учесть, что средний пай в Украине 3,5 га, а сотрудников на большинстве этих объектов необходимый минимум, в сухом остатке сделка будет выгодной для покупателя.
В МинАПК утверждают, что подошли к процессу приватизации взвешенно, четко определили предприятия, которые необходимо реорганизовать, а также те, которые продавать нельзя. И передали в ФГИУ, например, ГП «Чутове» с земельным банком в 3 тыс. га, до сих пор умудряющееся вести безубыточную деятельность, прибыльное сельхозпредприятие «Ягубец» в Черкасской области с 2 тыс. га земли, персоналом и годовым доходом в 1,3 млн грн и не менее успешную базу оптовой продажи сельхозпродукции в Полтаве. Любопытно, что в заключительных рекомендациях эксперты министерства советуют продать рентабельную овощебазу, так как «предприятие фактически перестало выполнять возложенные на него государством функции по хранению и распределению отечественной сельскохозяйственной продукции и представляет собой коммерческую структуру».
Интересно, какие именно возложенные государством функции не выполнил менеджмент предприятия, когда адекватно отреагировал на требования рынка и наладил безубыточную деятельность, вместо того, чтобы множить долг перед бюджетом и увольнять людей? Так мы хотим отдать в частные руки то, что является обузой для госбюджета, или то, что этому бюджету приносит прибыль? Мы проводим приватизацию ради приватизации. Допустим, государство не может быть эффективным управленцем, но почему оно не хочет быть эффективным собственником? Предприятия убыточны. Хорошо, закройте их. Зачем продавать активы?
Благодаря поддержке Всемирного банка был проведен комплексный анализ состояния земельных ресурсов Украины. Выход его подозрительно совпал с озвученным премьером желанием продать государственные сельхозземли. Акцент снова на «огромном» количестве паев (35 тыс. га из 40 млн га), собственники которых не передали их в наследство, и теперь они пустуют. Однако есть и любопытные цифры, например, средняя стоимость аренды гектара сельхозугодий у частного владельца — 786 грн/год, а у госпредприятия — 1351 грн/год. То есть государство уже сдает в аренду землю по большей цене и может ее повышать, ведь государственные активы консолидированы, и арендовать их удобнее. Но, видимо, такие задачи перед чиновниками не ставят.
Задолженность по зарплате на госпредприятиях МинАПК составляет 11 млн грн, причем долги экономически активных структур — менее 4 млн. Остальные не платят зарплаты просто потому, что не работают. И что делают в министерстве? Ищут возможности для реанимации компаний, может быть, инвесторов, на худой конец, арендаторов, которые могли бы компенсировать потери? Нет, министерство издает приказ, что руководители обязаны обеспечить погашение задолженностей, иначе к ним применят дисциплинарные меры, а материалы передадут в правоохранительные органы. Интересно, «технократ» Павленко так же эффективно работал в «Райзе», требуя выполнить невыполнимое и отдавая все, чем он управлять не может?
Абсолютное большинство этих объектов купят не ради их мощностей и складов, а исключительно ради земельных банков. Естественно, ни о каком продолжении хозяйственной деятельности и речи не будет. И, как видим, далеко не все эти предприятия — заброшенные конезаводы и шелкосовхозы.
С процессом распаевания тоже все не менее запутанно. Во-первых, министерство и Фонд госимущества никак не могут определить, в чьей же компетенции этот процесс, причем каждая из сторон хочет самоустраниться, свалить все обязанности на оппонента и не брать на себя ответственность. Поведение в целом типичное для чиновников, однако когда речь идет о земельных паях, они, как правило, проявляют рвение и тщание, а не наоборот. Сомнения вызывает и озвученная министром цифра в 100 тыс. человек, которые получат земельные наделы после приватизации. Государственных предприятий, на которых работает укомплектованный штат, немного. Оценка министра как минимум втрое превышает реальное количество сотрудников на тех ГП, которые сейчас готовят к приватизации. Впрочем, вполне возможно, что перед выделением паев штаты компаний начнут расти.
И да, и нет
Проявляя неуемную заботу о виртуальном «бедном селянине», люди у власти как-то совершенно безразличны к проблемам вполне конкретных жителей регионов. У земли, которую так настойчиво хотят отдать, продать и подарить, уже есть собственник — территориальные громады. И этот собственник больше года ждет, когда земли за пределами населенных пунктов перейдут ему.
«Сейчас начинается новый, чрезвычайно важный этап реформы — новые громады должны стать субъектами местного самоуправления, которые имеют достаточно полномочий, ресурсов и ответственности для того, чтобы работать дальше. В то же время существуют вызовы, с которыми мы уже столкнулись, один из которых — невозможность в объединенных громадах планировать свою территорию и управлять земельными ресурсами», — рассказал директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук.
Решение этих вопросов с ноября в руках парламента, однако там не спешат принимать инициативы экспертов, напротив, множат различные предложения от депутатов. Зачастую весьма сомнительные. Эксперты отмечают, что новоизбранные главы объединенных громад пребывают в растерянности, часто не могут понять, что им делать, и не знают, к кому обратиться за помощью. «Основой существования громад является земля, при этом планирования территорий нет, более того, в большинстве громад нет даже генеральных планов. Фактически громады отстранены от распоряжения землей, в первую очередь той, которая находится за пределами населенных пунктов. Коррупция там на сегодняшний день процветает. Нужно сделать все, чтобы покончить с этой проблемой раз и навсегда. Земля — основа государства и сельских громад, а большая ее часть сегодня не контролируется. Местные чиновники просят внести изменения в земельное законодательство как можно скорее и передать земли хотя бы объединившимся уже громадам», — предлагает председатель Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых рад Николай Фурсенко.
Но если мифическому инвестору мы готовы отдать все и сразу, то вот своему народу — нет. Однако нужно понимать, что когда право распоряжаться землей будет передано на места, земельная карта Украины может быть снова перекроена. По словам Николая Фурсенко, выборы на местах проходили под пристальным надзором местных агрохолдингов и крупных сельхозпредприятий. Все они старались привести к власти «своего» главу, для того чтобы потом иметь беспрепятственный доступ к землям, которыми будет распоряжаться громада. И, по словам эксперта, это были не единичные случаи, крупный аграрный бизнес постоянно вмешивался в избирательный процесс.
«Экономика аграрного сектора на сегодняшний день очень непростая. Если доминируют агрохолдинги, они в основном занимаются зерновым производством и работают на внешние рынки. В основе экономики сельской громады должен быть малый и средний бизнес. Тогда мы сможем остановить отток молодежи и реально возродить село благодаря децентрализации», — отмечает Николай Фурсенко.
Тем не менее власть не спешит решать эти вопросы и, кажется, вполне сознательно хочет провести приватизацию до того, как территориальные громады воспользуются своим правом на землю, и в игру вступят агрохолдинги. Более того, сейчас в парламенте лежат и ждут два законопроекта, передающие громадам земельные права, со схожими номерами (№3510 и 3510-1) и совершенно разной сутью. Первый дает громадам право распоряжаться причитающейся им землей по своему усмотрению и формировать доходную часть бюджета, понимая, сколько налога на землю они получат. Второй никаких полномочий громадам не дает, зато существенно расширяет полномочия Госгеокадастра, предоставляет ему широкие контрольно-надзорные функции, содержит сразу несколько коррупционных схем и по факту передачу земель громадам делает невозможной.
Кому на Печерске, по большому счету, нужна эта децентрализация, кого интересуют проблемы громад и просто пайщиков. Идет большая игра аграрного лобби, которое заинтересовано в моратории, дарующем возможность платить мизерную аренду за пользование бесценным ресурсом, чиновников средней руки, которые живут «разрешительными» схемами и, судя по всему, планируют при открытом рынке брать так же активно, как и при закрытом, и первых лиц государства, которые ради этой самой земли и пришли к власти. Отсюда и множество различных схем и подходов, законопроектов и концепций, исследований и расследований. Нет только дельных и качественных предложений, действительно способных создать цивилизованные правовые отношения на рынке земли, нет защиты права собственности, нет достоверной и справедливой оценки активов, нет адекватных предложений по повышению рыночной стоимости. Если мы действительно так ждем внешнего инвестора, почему не стремимся сделать все для его прихода? Боимся конкуренции?
