Украинское государство уже несколько лет как перешло критическую 10-процентную черту соотношения между расходами на обслуживание заимствований и объемом общего фонда бюджета, после которой остановить разрастание этой раковой опухоли без радикальных мер уже невозможно.
Экономика, из которой изымают часть ресурсов в виде налогов, не может перекрыть наращивание обслуживания долга. Также это невозможно остановить традиционными украинскими методами — включив печатный станок. Ведь доля внешнего долга за последние три года выросла с 35 до 65% ВВП, поэтому стоимость его обслуживания при ослаблении гривны будет только увеличиваться.
После греческого финансового кризиса европейские страны начали применять жесткие меры по укрощению роста задолженности, борясь прежде всего с дефицитом как основной ее первопричиной.
Украина, к сожалению, продолжает двигаться по спирали, что неизбежно приведет ее финансы к дефолту, который с такими сложностями удалось в прошлом году отсрочить. Причем совсем ненадолго, если рост стоимости обслуживания госзаимствований и в дальнейшем сохранит динамику последних трех лет.
Политикум и общество пока еще не рассматривают дефицит бюджета как такое же зло, что и коррупция. Банки, например, заинтересованы в его наращивании, ведь паразитирование на бюджете гарантирует надежный источник доходов. Из трех институтов власти наиболее популистским является парламент. Политики обещают золотые горы, чтобы их избрали. То, что долги придется отдавать, их не волнует — никто не планирует дольше, чем на срок каденции парламента. Правительство должно бы быть более ответственным, однако и тут популизм берет верх, к тому же ощущается недостаток специалистов в управлении финансами. Более того, в последние два года правления правительства Азарова наращивание долгов стало целенаправленной акцией. Завышенные прогнозы роста ВВП создавали текущий дефицит бюджета, позволяя премьеру лично выбирать, какие счета оплачивать в ручном режиме. Международные финансовые структуры не поняли такого слишком манифестационного проявления клептомании и отказали правительству в сотрудничестве. «Помощь» Кремля оказалась очень своевременной. Да и никаких условий Путин не выдвигал — Украины как страны в его планах не существовало, а ее финансовое банкротство было лишь одним из элементов ликвидации государства. Такой горький опыт заставляет усомниться в том, что правительство, даже очень патриотичное, будет относиться к сбалансированности бюджета, как к священной корове.
Самым устойчивым в удержании баланса публичных финансов должен был бы быть президент, но для этого у него есть немного правовых инструментов. Национальный банк, на который имеет влияние глава государства, отвечает за монетарную политику, но ничего не может сделать с дефицитом бюджета. Особенно если перед ним стоит задача удержать курс гривни.
Поэтому очень актуальным становится вопрос установления конституционных предохранителей для защиты публичных финансов от коррозии задолженности. Прежде всего, нужно стреножить депутатов Верховной Рады нормой, что изменения в государственный бюджет, как и сам бюджет может подавать лишь правительство. Но этого недостаточно — необходимо применить также ограничение и относительно законотворческих инициатив депутатов, установив, по примеру других стран, конституционную норму, которая запрещает выносить на рассмотрение парламента поданные депутатами законопроекты, обременяющие обязательства государства или снижающие доходы. Конечно, такое не понравится законотворцам, которые привыкли к полной безответственности, но когда-то момент истины все же наступит. И примеры успешного противодействия откровенному популизму уже есть. Достаточно было Гонтаревой намекнуть, что введение в действие закона о валютных кредитах неизбежно сорвет курс до 60 грн за доллар, как общественная реакция не заставила себя долго ждать. Граждане страны очень четко установили связь между действиями политиканов и снижением своей покупательной способности. Президент с большим облегчением ветировал закон.
Но у правительства также часто появляется соблазн удержаться в креслах за счет необоснованного дефицита, поэтому нужно вспомнить первопричину отступления стран Европы от золотого правила баланса в начале XX в. Тогда дефицит рассматривался как временный инструмент сохранения социальных стандартов на период кризиса. В период роста экономики в бюджете должен был предполагаться профицит для возврата предыдущих долгов. Целесообразно восстановить это правило в Основном Законе, отметив, что планирование и утверждение бюджета с дефицитом запрещено, если прогнозируется рост ВВП. Пренебрежение этой конституционной нормой должно быть основанием для президента, чтобы ветировать закон о государственном бюджете.
И даже если будет введен конституционный запрет дефицитности бюджета, следует обеспечить реальное сбалансирование доходов и расходов и даже погашение долга как при планировании, так и при выполнении бюджета. Прежде всего нужно установить, что дефицит может касаться лишь бюджета развития. А значит, возврат основной суммы долга, как и средства от отчуждения основных фондов тоже должны быть частью бюджета развития. Без этого средства от большой приватизации будут в который раз потрачены на текущие нужды, хотя логично было бы за их счет погасить часть долгов. Расходы же на обслуживание долга не должны превышать 10% расходов общего фонда бюджета. При подготовке Бюджетного кодекса такие обычные для стран ЕС нормы бюджетирования удалось внедрить относительно местных бюджетов, а вот государственный стал жертвой политической целесообразности. К сожалению, Киев во времена Черновецкого тоже получил сомнительную привилегию не соблюдать правила бюджетной азбуки. Как следствие, местные бюджеты имеют высокую устойчивость и прогнозируемость, чего не скажешь о государственном и столичном бюджетах, которые погрязли в долгах, как суверенных, так и гарантированных.
Обуздание дефицита требует жесткой бюджетной политики как в доходах, так и в расходах. Первоочередным шагом должно быть отделение от бюджета социальных фондов, которые нужно балансировать отдельно по четким правилам, избавив их от уязвимых для популистов мест. Прежде всего нужно сбалансировать Пенсионный фонд, перейдя сначала на условно-накопительную систему, а позже наращивать накопительную составляющую. Следствием медицинского страхования тоже будет отстранение политиков от принятия решений о сбалансировании отчислений застрахованных лиц и уровне медицинских услуг. Оба этих вида страхования следует осуществлять непосредственно из доходов граждан, а не перекладывать как парафискальное бремя на работодателя. В ином случае не стоит говорить о детенизации зарплат. Фонд страхования от несчастных случаев вообще целесообразно передать в управление отраслевых ассоциаций работодателей, оставив за государством роль арбитра между ними и профсоюзами. А Фонд защиты от безработицы вообще носит сомнительный характер — его функции можно легко вписать в систему социальной защиты. Последняя подлежит серьезному реформированию, направления которого давно известны — адресная помощь лишь действительно малозащищенным, избежание двойного льготирования, передача местному самоуправлению программ, которые могут быть по своей природе децентрализованными, например, помощь одиноким престарелым гражданам в территориальных центрах.
Если говорить о местных бюджетах, то их ресурсные возможности значительно усилятся после отмены бессмысленной льготы в налогообложении недвижимого имущества, которая практически парализует администрирование этого налога. Это позволит создать неплохую амортизационную подушку для внедрения расчетов субвенций на среднее образование по стандартам, гарантирующим качественный учебный процесс независимо от местожительства ученика. При условии, конечно, формирования дееспособных громад в результате проведения реформы административно-территориального устройства. Наконец, диалог государства с местным самоуправлением вытащил из болота перманентного кризиса как результата популизма профессиональных политиков большинство европейских стран, вставших на путь децентрализации власти.
Применение хотя бы этих мер позволит перевести отношения с международными финансовыми учреждениями из роли просителя в позицию партнера, имеющего хорошую переговорную базу. Ведь нужно обеспечивать рефинансирование долга с наименьшими операционными затратами вплоть до его полного погашения. И нужно избавиться от иллюзий, что долги спишут: природа кредитных учреждений и филантропия — вещи несовместимые.
