Попытки легализовать игорный бизнес в том или ином виде предпринимались неоднократно. И хотя они провалились, игровые залы продолжают открываться. Когда же Минфин опубликовал проект постановления Кабмина о лицензионных условиях для лотерей, ряд экспертов и народных депутатов его резко раскритиковали, поскольку считают, что полномочиями правительства чиновники пытаются не только установить новые правила для лотерейного рынка, но заодно открыть путь для легализации азартных игр.
Не поддержал этот документ и Антимонопольный комитет Украины, высказав собственные замечания. А также начал общегосударственное исследование. О том, зачем это нужно, каковы результаты, и как это повлияет на лотерейный рынок и теневой бизнес, который работает параллельно и набирает обороты, «Цензор.НЕТ» поговорил с государственным уполномоченным АМКУ Агией Загребельской.
«Принимая такие условия, мы полностью сделаем закрытым этот рынок для новых участников»
- Генпрокурор Юрий Луценко еще летом заявил, что лотерейные операторы должны быть лицензированы в кратчайшие сроки. Остальных нужно убирать с улиц наших городов. Антимонопольный комитет не согласовал проект постановления Кабмина, в котором прописаны лицензионные условия, тем самым фактически заблокировал процесс очищения этого рынка от теневого бизнеса. И начал проводить собственное исследование. Какова его цель? По каким пунктам в документе не удалось достигнуть компромисса?
- Мы начали исследование в момент, когда к нам зашел проект постановления Кабинета Министров о лицензионных условиях. Проанализировав этот документ, пришли к выводу, что мы не можем его согласовать, потому что он содержит определенные нормы, которые являются непроконкурентными и фактически закрывают рынок для новых участников. Первое и основное, что там заложено – это преимущество для государственных банков.
- В чем оно проявляется?
- В том, что все остальные претенденты, желающие стать участниками рынка, должны иметь десять лет опыта работы в этой сфере. Помните, как у Булгакова? Чтобы стать членом союза писателей, нужно написать книжку. А чтобы написать книжку, надо стать членом союза писателей. Принимая такие условия, мы полностью сделаем закрытым этот рынок для новых участников. Согласно документу, для того, чтобы стать участником рынка, надо десять лет поработать на этом рынке. Исключение – только государственные банки, которые могли бы выйти на рынок, не имея никакого опыта. Естественно, мы обратили на это внимание, расценив это как критерий, который негативно влияет на конкуренцию. Был также критерий, который не достаточно исчерпывающе выписан. Например, безупречная деловая репутация. В данной ситуации - это достаточно оценочное понятие.
- Но в правовой базе европейских стран такая терминология встречается, и это никого не смущает. Опасаетесь, что тогда потенциальных участников будет не много?
- Конечно же такие понятия используются во многих странах. Но у них нет проблем, которые есть у нас. Сколько у нас сейчас заказных публикаций в СМИ? Достаточно ли будет одной негативной статьи, чтобы репутацию уже нельзя было считать безупречной или нужно таких статей несколько? Или какие-то другие нюансы необходимо учесть при определении такого критерия, применяя его к конкретному участнику рынка?
- Есть еще какие-то критерии, из-за которых проект не согласовали?
- Это два основных критерия. Кстати, такие же критерии содержатся и в законе «О государственных лотереях», который был принят в 2013 году. Поэтому мы и начали общегосударственное исследование на рынке выпуска и проведения лотерей. В данной ситуации мы понимаем, что нужно будет работать не только с Министерством финансов в рамках проекта постановления, но и с законом, а значит без общего исследования не справимся.
В рамках исследования нами были направлены требования о предоставлении информации тем операторам, которые на сегодняшний день представлены на рынке. Это компании «УНЛ», «МЛС» и «Патриот». Также потенциальным участникам рынка. Это «Ощадбанк», который имеет лицензию на проведение лотерей, но не проводит, «Приватбанк», который является государственным. У него нет лицензии и он никогда не проводил лотерей, но при этом сотрудничал с оператором «Патриот» и распространял их лотереи. И еще двум государственным банкам – «Укргазбанку» и Государственному экспортно-импортному банку Украины. Два последних тоже лицензий не имеют и лотерейной деятельностью не занимались.
Каждому из банков мы задали вопрос: соответствуют ли они всем остальным критериям. Ни один из банков, судя по ответам, всем критериям в совокупности не соответствует. Но они написали, что готовы подтягивать под них свою деятельность при условии принятия Правлением банка соответствующего решения.
- Банки хотят выходить на этот рынок в принципе, если постановление Кабмина о лицензионных условиях все-таки будет принято?
- Они сообщили, что однозначно ответить на этот вопрос, пока не могут. Это будет решаться Правлением каждого после того, как лицензионные условия будут приняты.
- А как оценивают предложенные условия операторы рынка?
- Два оператора считают предложенные условия дискриминационными и ограничивающими конкуренцию. Третий участник рынка не видит никаких проблемных моментов в том постановлении, которое есть.
Также в ответах нам пришла информация, что этот рынок считается высокорискованным, негативным и нежелательным при соединении двух видов деятельности: банковской и лотерейной. Банковская требует высокой стабильности и надежности, а лотерейная подразумевает высокие риски.
- Есть уже выводы Комитета?
- Пока нет. Мы еще обратились с запросами к иностранным экспертам, чтобы они нам помогли с информацией, начиная с того, как у них устроен этот рынок, какие критерии для участников, сколько их, выступает ли государство регулятором на этом рынке, и как они относятся к тому, чтобы соединялось два вида деятельности в рамках одного субъекта. Ответы от некоторых стран мы уже получили. Но с точки зрения иностранного опыта мы еще ситуацию изучаем.
Кроме того, мы отправили требования о предоставлении информации Министерству финансов. Получили ответ о том, что лицензии, которые есть у операторов, Минфин считает недействующими, правда, лишь констатирует этот факт. Операторы продолжают свою деятельность на основании переходных положений закона, в которых говорится о том, что в случае непринятия новых лицензионных условий, продолжается деятельность на основании ранее выданных лицензий
- Действие лицензий закончилось еще в 2014 году…
- Так и есть.
- А что с санкциями СНБО и выведением двух операторов с рынка? Сами операторы неоднократно заявляли, что работают законно, а санкции влияют на конкуренцию.
- Формально любые санкции негативно влияют на конкуренцию. Но степень этого негативного влияния по сравнению с целью, с которой вводятся санкции абсолютно несоизмерима, учитывая ситуацию в стране, то, что происходит на востоке. Давать оценки в этой ситуации Комитету некорректно и неправильно.
- Люди жалуются, что такие залы ничем не отличаются от обычного игрового бизнеса. Как оцениваете этот рынок вы?
- Мы как-то с мужем гуляли по бульвару Леси Украинки в Киеве, и он мне говорит: «Ты что не понимаешь, что это за лотереи? Ну, пошли зайдем, увидишь!» Я зашла и сама увидела. К сожалению, проблема в том, что фактически лотерейного рынка очень мало. Большая часть того, что позиционируется, как лотерейный рынок, - это игровые автоматы. Они по-разному называются, но внешне, без вникания в софт, выглядят именно так. Насколько я понимаю для определенных выводов еще имеет значение, что в середине машины и по какому принципу она работает.
- И что же тогда регулируется? Покрывается запрещенный игорный бизнес за счет лотерейного?
- Все усилия направлены на регулирование лотерейного рынка. И оно абсолютно нерелевантно тому, что мы имеем на практике. Не могу утверждать, поэтому выскажу скорее, как версию, что тот рынок, который существует параллельно с лотерейным, выгоднее с точки зрения получения прибыли и вытесняет его.
«Во многих странах деньги от лотерейного бизнеса тратятся на четко сформулированные, социальные цели»
- Лотереи существуют в большинстве стран, и в них нет ничего крамольного. Напротив, государство получает прибыль и люди довольны.
- Вы говорите о лотерейном бизнесе в классическом виде. Глобальная цель такого рынка – изъятие определенного «лишнего» количества наличных денег у населения абсолютно добровольно. Это как очень-очень специфическая система налогообложения или благотворительности, соединенная с возможностью выиграть. Во многих странах деньги от лотерейного бизнеса тратятся на четко сформулированные, как правило социальные, цели. Не считая гарантированного уровня призового фонда и вознаграждения распространителям, а также прибыли оператора, остальная часть денег идет точечно, целенаправленно. В одних странах за счет этих денег финансируется спорт. В других пускается на благотворительные, социально необходимые цели, которые правительство каждый год определяет.
Лотерейный рынок считается одним из высокоприбыльных. Например, из той информации, которая есть в открытых источниках, в Великобритании – это 10-20 миллионов фунтов в неделю. Это то, что собирает лотерейный рынок только на благотворительные цели.
- Почему у нас совсем другая ситуация?
- В большинстве стран мира в лотерею играет 80-90% населения, у нас - до 10%. Потому что лотерее не доверяют и у нас ее практически как таковой нет. Оборот лотерейного рынка маленький, в том числе и из-за того, что его вытесняет второй, теневой рынок.
- Если говорить о других странах, у них тоже подобие игровых автоматов или лотерейные билеты?
- У них игорный бизнес и лотерея разделены, как и регулирование этих рынков. Потому что учитывается не только доходность, но и вопрос борьбы с игроманией, меры, которые должно принимать государство. Это то, чего мы сегодня не видим, потому что нормативно этого рынка у нас нет.
Третье – это защита населения от мошенничества, от злоупотреблений. Государство в этой части тоже должно выстраивать свою политику.
Четвертое – это место расположения. Если лотерея может располагаться в киоске и продаваться вместе с детскими книжками, то для залов с игровыми автоматами должны быть ограничения. Если мы, конечно, признаем, что они у нас есть, и их деятельность нужно нормативно регулировать. К примеру, могут ли они находится возле ломбардов? Могут ли они находиться поблизости от школ, колледжей, в жилых домах?
- Сегодня никаких ограничений для залов, которые повсеместно открываются, нет…
- Все это происходит потому, что нормативная база отличается от того, что есть де-факто.
- Когда планируете закончить исследование?
- Думаю, до конца года сможем показать предварительные результаты. Подготовить окончательный отчет в такие сроки будет очень тяжело, мы уже сейчас видим, как все запутано на этом рынке.
- Что дальше?
- Государству нужно будет выбирать наиболее подходящую модель построения рынка и определиться будет ли легализован игорный бизнес. Это не полномочия Антимонопольного комитета.
Если государство считает, что игорный бизнес существовать не должен, нужно применять эффективные меры, чтобы его действительно не было.
- Может быть монополия государства на лотереи?
- Такие модели в некоторых государствах есть.
- На ваш взгляд, это правильно?
- Все зависит от того, насколько государство имеет внутренний потенциал, чтобы быть участником этого рынка.
- Для Украины такая модель приемлема?
- Выскажу личное мнение. На сегодняшний день я не вижу пользы и эффекта от государственной монополии.
«Государство должно жестко контролировать денежные потоки на лотерейном рынке, чтобы не было теневых прибылей»
- Как государство может влиять на этот рынок?
- Есть страны, где государство регулирует количество участников, продает лицензии на аукционе, с определенными условиями, критериями и конкуренция между операторами происходит именно в момент допуска на рынок. Они конкурируют бизнес-планами, своей надежностью, и в том числе объемом денежных средств, которые готовы заплатить государству или потратить на благотворительность.
Какой бы ни была модель, государство должно жестко контролировать денежные потоки на лотерейном рынке, чтобы не было теневых прибылей. И обеспечивать защиту интересов и прав граждан.
- Сейчас у нас точно нет условий, которые бы позволили контролировать, сколько денег осталось в тени.
- В других странах это делается за счет программного обеспечения. Когда продается лотерейный билет или жетон, государство сразу знает об этом. В Украине такого нет. Но это нужно в любом случае делать, потому что без такого контроля, любые другие меры по борьбе с теневым рынком будут неэффективными.
- На ваш взгляд, под кого Минфином выписаны лицензионные условия в постановлении Кабмина?
- Ответ предполагает умысел, а его можно доказать только в уголовном производстве. Я не знаю, анализировал ли Минфин опыт других государств, но он точно не был учтен. Мы пытаемся строить какую-то свою модель. Думаю, что этого не стоит делать. Рынок сложный. И если мы обычно говорим, что чем больше участников рынка, тем лучше, то здесь ситуация иная. Большое количество участников на этом рынке может привести к невозможности его контролировать. Дерегуляции, которой Комитет добивается на других рынках, тоже быть не должно. Например, в Америке некоторые штаты поначалу установили либеральные условия. А сейчас, судя по ответам, которые мы получили, перешли к более жестким. Потому что увидели определенные негативные последствия. Мы сейчас можем посмотреть в динамике, как менялось законодательство многих стран и на этом строить свою позицию.
- Комитет в диалоге с Минфином?
- У нас с ним очень сложный диалог. Мы выступили против проекта постановления о лицензионных условиях в таком виде и написали свои замечания. Но Министерство финансов не видит проблемных моментов в этом документе. Так что пока мы находимся в состоянии дискуссии.
- Мы много говорим о зарубежном опыте, но мало о доходах, которые люди получают там и здесь. Разница, согласитесь, существенная. Если не за что купить еду и заплатить коммуналку, будут ли приобретать лотереи?
- Мы хотим проанализировать информацию за все годы независимости и посмотреть, в какие из них люди покупали лотереи больше, и какие у них были в этот момент доходы. Должен быть гарантированный призовой фонд, иначе у населения не будет доверия и люди не станут играть. А те, кто страдает игроманией, все равно понесут последнее в подпольные залы.
- Вы упомянули закон о лотереях. Его тоже необходимо менять или достаточно переписать проект постановления?
- Необходимо. Я понимаю насколько сложен законотворческий процесс и по тем рынкам, по которым работаю, стараюсь от этого уйти. Работа с подзаконной базой динамичнее. Но не в этом случае. Если мы хотим получить результат, надо доработать закон.
Такая же ситуация, к примеру, на ритуальном рынке. Как бы я не хотела, как бы не ходила вокруг и в унисон со мной не был рынок, без внесения изменений в закон, ситуацию не исправить. И мы уже третий год стоим на месте, потому что Минрегион пытается все это время выписать законопроект.
- Третий год? Так он написан или нет?
- Нам постоянно присылают варианты, где не учтены замечания Комитета, существенно влияющие на конечный результат.
- Предлагаете «зависнуть» так надолго и с лотереями?
- Возможно, это будет долго. Но нужно этот процесс начинать, двигаться вперед, определив реперные точки.
- Агия, скажите, а как вы относитесь к легализации игорного бизнеса?
- Начну с далекой аналогии с ритуальным рынком. Он для меня такой же близкий, поскольку я на нем очень долго бьюсь. На ритуальном рынке есть одна проблема. Очень часто люди бронируют места для погребения. Как таковой легальной системы бронирования нет. При этом «черный рынок» работает. Люди платят за какое-то эфемерное бронирование. Мы долго общались с Минрегионом, с участниками рынка.
И когда мне задавали вопрос, похожий на то, что спросили вы, хотелось ответить просто: «А почему нет?». Почему мы не можем сказать: «Те, кто желает бронировать места и готовы за это заплатить, делайте это легально»? У людей есть такая потребность и они все равно будут это делать. Вопрос лишь в том, хочет их защитить государство или нет. Запрет привел к тому, что этот бизнес существует исключительно в теневом виде.
- Давайте вернемся к игровым автоматам и казино. Вам бы хотелось иметь возможность свободно сыграть?
- Я не играю и не хотела бы, чтобы это делал кто-то из моих близких. Но это бизнес, который приносит сверхприбыли в наличной форме. Он существует, несмотря на запрет. И как бы ни ужесточалось наказание, будет искушение его организовывать и зарабатывать.
Если подойти с этой точки зрения, не эмоционально, я понимаю, что для общества лучше, чтобы этот бизнес был зарегулирован со стороны государства и было четкое понимание, где он может находиться, ограничения на счет того, сколько денег человек может проиграть, как это есть в других странах. Когда система будет выстроена, можно вернуться к вопросу, а нужен ли он в таком виде или нет, в зависимости от потребностей населения.
На сегодняшний же день, мы имеем запрет с 2009 года на азартные игры, при этом наблюдаем, как одни, нарушая закон, продолжают играть, а другие – предоставлять возможность это делать, получая теневую прибыль, с которой ни государство, ни какие-либо важные социальные сферы нашей жизни (спорт, кинематограф, медицина) не получают никаких доходов.
