7 июня Верховная Рада Украины голосами регионалов, литвиновцев и «тушек» одобрила введение в Украине с 1 января 2013 года электронных аукционов для государственных закупок. В течение полутора последних лет, с момента появления первой версии законопроекта, его автор регионалка Ирина Горина и высшие правительственные чины преподносили е-аукционы как панацею от коррупции, решительный шаг по приближению системы госзакупок Украины к стандартам развитых стран. К этим голосам присоединился и новоназначенный министр экономики Петр Порошенко.
Однако новое и прогрессивное решение далеко не всегда означает лучшее и самое востребованное. И принятый законопроект рискует повторить судьбу южнокорейских экспрессов. Они превосходны, но только не для украинских железных дорог, расстояний и кошельков украинцев. Чего в упор не видят в Мининфраструктуры.
В худшем случае е-аукционы могут закончиться масштабной посреднической коррупционной схемой. Наподобие Тендерной палаты или схемы с «оценкой для целей налогообложения», скандал вокруг которой только начал разгораться на этой неделе. Коррупционные обвинения уже зазвучали в адрес президентского сына Александра, руководства Минюста, Фонда госимущества и... «отца» Тендерной палаты регионала Антона Яценко.
Попробуем разобраться, каким может быть пункт назначения поезда с е-аукционами.
Суть законопроекта №8633 достаточно проста. К пяти существующим процедурам госзакупок (открытые торги, закупки у одного участника и т.п.) добавляется шестая — «электронный реверсивный аукцион» (некий е-редукцион). На электронной площадке участники аукциона «играют на понижение». Победитель — тот, кто предложит самую низкую цену.
Процедура будет обязательна для всех государственных заказчиков, если стоимость закупки товаров и услуг превышает 100 тыс., а работ — 1 млн. грн. При этом перечень предметов закупки будет утверждать Кабмин по представлению Минэкономразвития и торговли. Они же будут разрабатывать требования к электронным площадкам и их операторам, утверждать данные и ведомости, которые обязаны будут подавать заказчики и участники е-аукционов операторам для регистрации. Регистрация будет бесплатной, но участники и победители е-аукционов должны будут заплатить оператору 10 или 50 необлагаемых налогом минимумов.
Операторы могут быть как государственными, так и частными. Министерство будет вести реестр площадок и операторов, проверять их деятельность и применять санкции в случае нарушений.
Для участия в е-аукционах и заказчики, и участники должны будут обзавестись электронной цифровой подписью.
В целом вроде бы здравые предложения. Обезличенное участие в торгах могло бы предотвращать сговоры между участниками торгов и заказчиками (а о распространенности такого явления ZN.UA писало на примере аптечного холдинга Рината Ахметова)...
Немного европейского ликбеза
Говоря о преимуществах предлагаемого нововведения, его инициаторы и правительственные сторонники используют целый ряд разных терминов: «электронные госзакупки» и их «системы», «автоматизация процессов тендерных операций», «электронные торги» и т.п. Поэтому, когда они говорят об их эффективности «на Западе», непонятно, что конкретно имеется в виду.
Между тем система электронных закупок состоит из нескольких ключевых компонентов: электронной коммуникации между заказчиками и участниками закупок, электронной (автоматической) обработки тендерной информации и собственно электронных торгов. Среди прочего, первое означает, что бизнесу для участия не нужно бегать по разным ведомствам, чтобы получить необходимые справки. Подал заявку в «единое окно», получил все документы. При этом сами чиновники тоже не бегают с «флешками» по этажам, а получают справки не вставая с кресла — электронным путем. Обмен всеми документами между бизнесом и госзаказчиком также происходит в электронной форме.
Смысл автоматической обработки говорит сам за себя. Электронные торги (е-аукционы или так называемые системы динамических закупок), как правило, выступают как некая завершающая стадия, когда первые два компонента уже выстроены.
Кроме того, в странах ЕС и в мире в целом достаточно популярны так называемые электронные каталоги, когда заказчики могут выбирать необходимые товары от целого ряда поставщиков, чья квалификация подтверждена.
Европейский Союз достаточно сдержанно подходит к обязательному внедрению системы е-закупок. Две существующие директивы ЕС в этой сфере, принятые в 2004 году, не обязывают внедрять электронные торги. Именно они, среди прочего, являются ориентирами в переговорах Украины с ЕС о создании зоны свободной торговли.
В настоящее время в ЕС готовятся их менять именно в сфере электронных госзакупок. Однако опубликованный проект соответствующей общеевропейской стратегии (и изменений в директивы) направлен, прежде всего, на тотальное распространение е-коммуникаций.
Согласно официальным данным ЕС, в среднем лишь от 5 до 10% госзакупок в ЕС происходят полностью в электронной форме. При этом полномасштабный переход к электронной системе госзакупок может сэкономить от 5 до 20% бюджетных средств. В Евросоюзе считают, что электронному переходу мешают инерция госсектора и наличие в странах-членах множества технологически несовместимых платформ.
Проект стратегии подразумевает, что все коммуникации в сфере госзакупок стран ЕС должны стать полностью электронными лишь к середине 2016 года. Одновременно страны ЕС должны существенно усовершенствовать инструменты электронных торгов и выработать единый исчерпывающий перечень требований к участникам торгов (система e-CERTIS).
Интересно, что украинский Кабмин уже полгода не может запустить в жизнь рамочные соглашения в сфере госзакупок, которые соответствуют европейским стандартам. Все никак не выпишет подзаконные акты. А в случае с е-аукционами не только парламентская фракция Партии регионов, но и правительство Виктора Януковича вдруг воспылали желанием срочно сделать что-то экстраординарное. Хотя эксперты ЕС неоднократно во время публичных обсуждений называли это преждевременным в условиях Украины.
Не достроив стандартной девятиэтажки, мы сразу хотим сделать из нее Эмпайр-стейт-билдинг. Результатом таких затей, как правило, является крытая соломой хата, пусть и с евроремонтом.
А чего хотят украинские «пассажиры»?
Ответ на этот вопрос не зря вынесен в отдельный, пусть и небольшой раздел статьи. Очевидно, что скандала с «Хундаями» не возникло бы, если бы чиновники сначала выяснили реальные потребности украинцев в железнодорожных и иных перевозках. И уже затем учитывали их в своих инфраструктурных программах. Это относится и к сфере госзакупок (как, впрочем, и к любой другой сфере госуправления).
Осенью 2010 года автор этой статьи провел социологический опрос более 500 участников и заказчиков гостендеров в рамках проекта ЕС «Гармонизация систем конкуренции и госзакупок со стандартами ЕС». Один из вопросов касался желаемых среднесрочных изменений в сфере «электронизации» госзакупок. Для бизнеса на первом месте стояло обеспечение возможности подавать заказчикам свои предложения в электронной форме (этот вариант набрал 4,2 балла; 5 баллов — наивысший приоритет). Вне зависимости от используемой процедуры закупок. Лишь на второе место участники поставили е-аукционы (3,86 балла). Многие также высказывались за внедрение «единого окна» для получения необходимых справок.
Для госзаказчиков почти одинаково важными были внедрение дистанционного обучения в сфере госзакупок и обеспечение эффективного онлайнового поиска потенциальных поставщиков (3,89 и 3,82 балла, соответственно). Со значительным отрывом е-аукционы оказались на третьем месте
(3,14 балла).
Нетрудно заметить, что участники и заказчики оказались бОльшими «европейцами», нежели власти предержащие. Не зная о европейских дебатах, они фактически отдают предпочтение стратегии ЕС. Просто потому, что ключевые проблемы и потребности, а также понимание наиболее эффективных решений одинаковы среди украинцев и их европейских коллег. Кстати, стратегия ЕС — результат в том числе публичных обсуждений с закупочным сообществом разных стран — членов ЕС...
А рельсы-то кривые...
Законопроект Ирины Гориной практически полностью игнорирует первостепенные приоритеты тех, кто с ним будет работать. «Электронизация» предусмотрена только для е-аукционов. Для остальных процедур — только бумага!
Не предусматривает он и введения «единого окна» для участников торгов. Регистрация у оператора отнюдь не означает, что участник избавится от обязательства доказывать, что он не банкрот, не должен бюджету, имеет необходимые ресурсы и т.п. Между тем в упрощении участия в госторгах кроется весомый антикоррупционный потенциал. Чем проще, тем больше участников, тем выше конкуренция...
Не все ладно и с самой процедурой электронных аукционов. Она явно списана с российского закона о госзакупках. Россияне тоже возлагали на нее большие антикоррупционные надежды, которые оправдались лишь отчасти. Недаром совсем недавно тогда еще президент РФ Дмитрий Медведев говорил о том, что потери госбюджета в виде закупочных «откатов» достигают одного триллиона рублей. А тема кардинального реформирования всей системы госзакупок является приоритетной в России уже третий год подряд.
Кстати, рассматриваемый россиянами вариант реформы делает е-закупки лишь одной из нескольких процедур. Во главу угла ставится профессионализация всей закупочной сферы, достижение оптимального соотношения цена—качества и т.п.
На несистемный, а потому обреченный на провал характер предлагаемых в Украине изменений указывает и Юрий Ганущак, народный депутат от БЮТ. Единственный в Раде эксперт в сфере госзакупок (если не считать скандально известного А.Яценко). Он тоже полагает, что госзакупками должны заниматься профессионалы, максимально удаленные как от заказчиков, так и от участников, а не все кому не лень, начиная с глав сельсовета.
Сама «игра на понижение» профессионалами госзакупок также воспринимается достаточно осторожно. Резко возрастает риск демпингового падения ниже себестоимости, а также закупка дешевых, но некачественных товаров.
Электронные площадки не являются панацеей и от сговоров. Описание соответствующих техник встречается на российских профильных форумах. В конце концов, госзаказчик может устроить нежелательному победителю такую «сладкую жизнь»...
Одобренный законопроект также весьма далек от духа и буквы директив ЕС, на что указывали эксперты ЕС. Директивы не предусматривают отдельной «электронной процедуры», е-аукционы, как правило, проводятся для четко определенной группы товаров, где цена — действительно единственный критерий. Между тем проект И.Гориной распространяется и на услуги с работами...
Наконец, а готова ли инфраструктура электронного правительства, а также сами участники и заказчики к е-аукционам? Авторы косвенно признают, что нет, не готовы. Иначе в проекте не было бы нормы о том, что если Госказначейство не будет готово принимать отчеты по е-аукционам с использованием ЭЦП, то до 1 апреля 2013 года их можно будет подавать в бумажном виде.
Кто-нибудь считал, сколько заказчиков способны купить и эффективно работать с ЭЦП? Главы сельских советов? Или директора больниц и школ? А ведь для них уклонение от е-аукционов будет иметь весьма серьезные последствия!
До сих пор не решены и проблемы технологического порядка. В стране работает около двух десятков поставщиков ЭЦП. Но выдаваемые ими сертификаты зачастую «не разговаривают» друг с другом! Конечно, недавно представители Минюста пообещали, что к концу июня они вместе с правительственными ИТ-шниками найдут решение...
Если одобренный законопроект порождает массу проблемных вопросов, тогда кому и для чего это нужно?
Старая коррупция — в «инновационной» обертке?
Создание коррупционной схемы с Тендерной палатой тоже происходило под лозунгами борьбы с коррупцией, открытости тендеров и т.п. Ее апологеты уверяли, что тендерная информация будет размещаться на нескольких интернет-системах с открытым доступом... Однако появился монополист, тесно связанный с ТПУ. Мол, только у него были патенты на уникальные разработки информационных систем. И информация на целых три года оказалась под частным замком. Кстати, законопроект №8633 тоже ни на йоту не увеличивает объем тендерной информации, доступной гражданам.
Показательно, что г-н Яценко до сих пор владеет патентом №62907 «Способ осуществления электронных закупок за государственные средства», действие которого, согласно базе данных ГП «Украинский институт промышленной собственности, приостановлено, но „может быть возобновлено". А патенты на „автоматическое формирование, подачу, прием и обработку отчетности" №47103 и 41327, принадлежащие ООО „Эффективные информационные системы" и „Оператор электронной регистрации и отчетности", по-прежнему действуют... Эти организации, связанные с „тендерной мафией", пару лет назад чуть было не узурпировали подачу е-отчетности в налоговую.
Впрочем, и без Яценко и К° найдутся желающие выгодно поиграться «в защиту интеллектуальной собственности» или иные, на сегодняшний день неявные коррупционные схемы. Ведь «дьяволов в деталях» (предмет закупок, регламенты, требования к операторам и т.п.) будут определять Кабмин и Минэкономразвития. На недопустимость этого четко указывает в своих замечаниях Главное юруправление Верховной Рады. А Ю.Ганущак добавляет: «Вот и основа для коррупции...» И тогда даже прямая норма закона о скромном вознаграждении оператора останется просто чернилами на бумаге...
Первый претендент на место «оператора» уже появился. В конце прошлого года днепропетровская фондовая биржа «Перспектива» провела помпезную презентацию своих возможностей в сфере е-закупок в отеле «Хаят». Ее посетила и сестра главы президентской администрации Сергея Левочкина. Правда, может быть, в качестве коллеги (она тоже народный депутат) или хорошей знакомой И.Гориной...
Законопроект специально оговаривает, что своим решением Кабмин может ускорить вступление в силу закона, если появятся некие «пилотные проекты». В результате неясно, когда же для десятков тысяч участников и заказчиков наступит полный «электронный тендерный рай» — 1 января, 1 апреля 2013-го или, скажем, 1 августа 2012-го?
...Пока что тендерный «Хундай» стоит под парами — ждет «зеленого света» от Виктора Януковича. Но если он поедет, его истинное назначение мы узнаем достаточно быстро. Как и имена конкретных чиновников «для битья».
