На последнем заседании Совета судей Украины были рассмотрены два обращения по вопросам разъяснения отдельных положений Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» относительно работы близких лиц – от председателя Гайсинского районного суда Винницкой области Василия Ковчежнюка и судьи Чечельницкого районного суда Винницкой области Василия Задорожного.
Предметом разъяснения указаны следующие вопросы: имеют ли право дети судей, председателей судов и их заместителей работать вне непосредственного подчинения в аппаратах тех же судов, где работают их родители? Не станет ли такая ситуация основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения судьи с должности? Является ли законным препятствием для назначения судьи на административную должность работа его ребенка в аппарате этого же суда вне непосредственного подчинения? Кроме того, В. Задорожный просил пояснить, возможна ли работа ребенка судьи на должности его помощника либо на судебного распорядителя, секретаря судебного заседания в том же суде.
Дискуссия, которая разгорелась среди членов Совета, доказывает, что данные вопросы актуальны для всей судебной системы. Очевидно, при поисках ответов на них придется учесть и нынешнее отношение общества к представителям Фемиды. Можно ли установить полный запрет на работу родственников в одном судебном учреждении и не будет ли он равняться запрету на выбор профессии, анализировала «Судебно-юридическая газета».
Наследование профессии детьми от родителей считается положительной практикой во многих сферах. Медики, спортсмены, актеры, кулинары, экономисты, математики и журналисты – многие из них не просто желают, а настаивают, чтобы любимое чадо пошло по пути их специализации. Не являются исключением и юристы. Юридические компании, состоящие из адвокатов-родственников, только приветствуются, ведь это свидетельствует о стойкой приверженности профессии и богатой наработанной практике.
Однако для тех, кто решил связать свою судьбу с государственным механизмом, существуют определенные ограничения в вопросе родственных связей. И это естественно, ведь есть риск возникновения заангажированности при принятии решений от имени государства. А в судебной системе, не секрет, вопрос о таких связях является одним из наиболее острых.
Отметим, что изначально обращение председателя Гайсинского районного суда Винницкой области Василия Ковчежнюка с просьбой о разъяснении некоторых норм Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» 26 апреля с. г. поступило в Совет судей общих судов. Но ССОС счел затронутые в письме вопросы актуальными для всей Фемиды и 24 мая перенаправил его в Совет судей Украины.
Итак, г-н Ковчежнюк просит судейское самоуправление дать ответ на следующие вопросы:
1. Имеют ли право дети судей, председателей судов и их заместителей с учетом предписания ч. 1 ст. 9, ч. 1 ст. 4 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» работать вне непосредственного подчинения в аппаратах тех же судов, где работают их родители?
2. Не является ли основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с должности судьи, председателя суда, его заместителя работа в аппаратах тех же судов, где они работают, их детей вне непосредственного подчинения?
3. Является ли законным препятствием для назначения на административную должность судьи работа его ребенка в аппарате этого же суда вне непосредственного подчинения?
Судья Чечельницкого районного суда Винницкой области Василий Задорожный со ссылкой на положения того же закона поставил вопрос о том, возможна ли работа ребенка судьи на должности его помощника или на должности судебного распорядителя, секретаря судебного заседания в том же суде.
Аппаратная зависимость
Для начала отметим, что утрата главами местных судов полномочий по кадровым вопросам в отношении работников аппарата была чуть ли не главным камнем преткновения во время судебной реформы 2010 г. Так, если ранее ст. 24 Закона «О судоустройстве» гласила, что председатель местного суда и его заместитель вправе принимать на работу и увольнять работников аппарата суда, присваивать им ранги госслужащих, применять к ним поощрения и налагать взыскания, то с принятием нового закона эти полномочия были переданы в другие руки. В итоге многие председатели жаловались на невозможность повлиять на отдельных нерадивых сотрудников – скажем, объявить выговор либо вовсе уволить их. Хотя когда дело происходило на заседании Высшего совета юстиции или Высшей квалификационной комиссии судей, по большей части такими жалобами руководители судов пытались оправдать собственные промахи в работе.
Основные принципы предотвращения и противодействия коррупции в публичной и частной сферах общественных отношений определены Законом «Об основах предотвращения и противодействия коррупции». Среди прочего, в нем употребляются такие термины, как «конфликт интересов», «непосредственное подчинение», «близкие лица», к которым относятся и дети.
Под непосредственным подчинением (ст. 1 указанного Закона) следует понимать отношения прямой организационной или правовой зависимости подчиненного лица и его руководителя, в т. ч. в виде решения (участия в решении) вопросов о принятии на работу, увольнении с работы, применении поощрений, дисциплинарных взысканий, возражений, поручений и контроля за их выполнением.
Конфликт интересов означает противоречие между личными интересами лица и его служебными полномочиями, наличие которого может повлиять на объективность или непредвзятость принятия решений, а также на совершение или не совершение действий при осуществлении служебных полномочий должностного лица.
Согласно с положениями ч. 1 ст. 9 Закона «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», профессиональные судьи не могут иметь в непосредственном подчинении близких им лиц или быть непосредственно подчиненными в связи с выполнением полномочий близким им лицам. Правовой статус работников аппарата суда определяется Законом «О государственной службе», о чем говорится в ч. 5 ст. 149 Закона «О судоустройстве и статусе судей». А ч. 1 ст. 30 закона о госслужбе предусматривается, что на государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные антикоррупционным законом.
Очевидно, в данной ситуации основной вопрос заключается в том, является ли карьерная зависимость работника аппарата от главы суда «прямой». Для этого необходимо проанализировать цепочку подчинения (см. рис.). Так, согласно ст. 24 Закона «О судоустройстве и статусе судей», председатель местного суда контролирует эффективность деятельности аппарата суда, вносит руководителю территориального управления Государственной судебной администрации представления о назначении на должности руководителя аппарата суда и его заместителя и об увольнении их с должностей, а также о применении к руководителю аппарата, его заму поощрения или о наложении дисциплинарного взыскания. В свою очередь, согласно ст. 148 указанного Закона, назначает и увольняет руководителя аппарата местного суда, его заместителя, применяет к ним поощрения или налагает взыскания, присваивает ранги госслужащего начальник теруправления ГСА по представлению председателя суда. А работников аппарата назначает и увольняет, а также применяет к ним поощрения и взыскания руководитель аппарата. Получается, что зависимость в этом случае непрямая, однако глава суда является одним из звеньев в цепочке назначения сотрудников аппарата, и участие в этом процессе хоть и косвенно, но принимает.
Что касается помощников судей, тут ситуация несколько иная. Так, согласно ст. 151 Закона «О судоустройстве и статусе судей», помощники судей прикрепляются для кадрового и финансового обслуживания к аппарату соответствующего суда, на них распространяется действие Закона о госслужбе. В ч. 4 данной статьи сказано, что судьи самостоятельно отбирают помощников, но назначается и увольняется такой помощник руководителем аппарата. Кроме того, помощники судей по вопросам подготовки дел к рассмотрению подотчетны только соответствующему судье. Согласно же п. 8 Положения о помощнике судьи, утвержденного ССУ, такой помощник назначается на время выполнения судьей полномочий судьи соответствующего суда. Очевидно, что в данном случае также имеет место определенная зависимость, но по отношению к тому судье, у которого помощник работает. Выходит, ответ на вопрос г-на Задорожного относительно возможности работы ребенка помощником у судьи-отца (вне зависимости от того, председатель тот или нет), скорее всего, будет отрицательным.
Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 9 антикоррупционного закона, в случае возникновения обстоятельств, нарушающих требования ч. 1 этой статьи (т. е. нарушения запрета на работу близких лиц), соответствующие лица принимают меры по устранению таких обстоятельств в 15-дневный срок. Если за это время такие обстоятельства добровольно не устранены, кто-то из близких лиц в месячный срок с момента возникновения обстоятельств подлежат переводу на другую должность, исключающую непосредственное подчинение. В случае невозможности такого перевода лицо, которое находится в подчинении, подлежит увольнению.
Запретят или не запретят?
Наибольшую популярность у парламентариев, как известно, имеют антикоррупционные инициативы – именно они лидируют среди законопроектов, подаваемых в Раду. Своеобразной «бомбой замедленного действия», о которой все уже успели забыть, является законопроект №2069 от 22.01.2013, предложенный народным депутатом Татьяной Слюз. Между тем, Комитет Верховной Рады по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией на своем заседании 3 апреля принял решение рекомендовать парламенту принять его за основу, несмотря на то, что эксперты ВР его не одобряют.
Из предложенной народным депутатом редакции абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 9 антикоррупционного закона следует, что близким лицам запрещается работать не только в одном госоргане, но и в любом из перечисленных органов, а также в суде любой юрисдикции в пределах одной административно-территориальной единицы. По мнению ГНЭУ, такие ограничения являются чрезмерными. Лица, работающие на руководящих должностях в правоохранительных органах, действительно могут иногда использовать свое влияние, чтобы склонить коллег из других правоохранительных органов способствовать их близким, работающим в системе этих органов, причем такое содействие не всегда правомерно. Однако они могут пытаться содействовать таким образом и более дальним родственникам, и друзьям, бывшим коллегам по работе и т. д. Руководствуясь идеей, на которой построен проект, всем этим лицам также следует запретить работать в системе правоохранительных органов и в судах. Но в таком случае возникает система чрезвычайно широких ограничений конституционного права граждан на труд.
В общем, на взгляд экспертов, работа близких лиц в одной системе государственных органов, если между ними отсутствует непосредственная подчиненность, содержит даже меньше коррупционных рисков, чем занятие аналогичных должностей однокурсниками, бывшими коллегами по работе и т. д. И предложенные проектом положения вряд ли дадут существенный положительный эффект в борьбе с коррупцией. Однако, как отмечает ВСУ, при реализации этих положений может возникнуть ситуация, что со своих должностей вынуждены будут увольняться люди, которые всю жизнь посвятили работе в правоохранительных органах.
Как бы то ни было, но парламент свой вердикт по законопроекту еще не вынес – он до сих пор ожидает рассмотрения.
Отвечать придется
Стоит сказать, что г-н Задорожный возлагает на ССУ большие надежды. Так, ранее он обращался к на тот момент министру юстиции Александру Лавриновичу, но ответ получил от его зама Андрея Седова, который после перечисления общеизвестных положений законов отметил, что письма министерств, других центральных органов исполнительной власти не являются нормативно-правовыми актами и носят лишь «разъяснительный, информационный характер».
Что же решит Совет? Как отметили члены ССУ, с одной стороны кажется правильным, чтобы подобные ситуации были исключены. Но с другой стороны, будет ли правильным запретить некоторым людям работать на определенных должностях с учетом права на профессиональную деятельность?
«Все-таки судьи на административных должностях должны избегать таких ситуаций, когда может иметь место конфликт интересов, – отметила член ССУ, судья Верховного Суда Галина Каныгина. – Однако когда лицо занимает должность судьи, а его ребенок – должность, не предусматривающую непосредственное подчинение, это не основание говорить о коррупции, и категорически говорить о недопустимости такой ситуации не стоит. Думаю, такие вопросы должны решаться в индивидуальном порядке».
К единому мнению члены ССУ в итоге так и не пришли, решив проанализировать вопрос более глубоко, в т. ч. с точки зрении поведения ребенка и отца. Как подчеркнула секретарь ССУ Татьяна Козырь, «возможно, отец сказал сыну: «Если ты сюда пришел, я ожидаю от тебя втрое больше, чем от остальных!» И за что тут наказывать?».
Отметим, что Законом «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» относительно реализации государственной антикоррупционной политики» от 14 мая с. г. изменения внесены, в частности, в ч. 5 ст. 127 Закона «О судоустройстве и статусе судей», которая регулирует правовое положение и полномочия Совета судей Украины, – в виде дополнения п. 6 положением о том, что ССУ осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства по урегулированию конфликта интересов в деятельности судей КСУ и судов общей юрисдикции, председателя и членов Высшей квалификационной комиссии судей, председателя Государственной судебной администрации и его заместителей. Выходит, так или иначе, но судейскому самоуправлению ответ дать придется. И от того, каким он будет, может зависеть дальнейшая судьба не одной юридической династии.
Комментарии
Татьяна Козырь, секретарь Совета судей Украины
– Хочу сказать о том, как это воспринимает общество. Были даже такие позиции, что если отец – судья, то сын или дочь вообще не имеют права работать в судебной системе, а если он – председатель суда в одной области, то дети не могут работать даже в другой области. Но на мой взгляд, нужно придерживаться здравого смысла. Есть четкие предписания антикоррупционного закона о непосредственном подчинении. Когда-то, занимаясь трудовым правом, я нашла постановление Совета народных Комисаров УССР, которым было запрещено непосредственное подчинение родителей и детей. Еще слова «коррупция» не знали, а работа родственников в прямом подчинении друг у дуга уже была запрещена. Однако в жизни случается разное.
Необходимо изучить инструкцию: где пересекаются отец-судья и сын-помощник, имеется ли влияние. Если будет обнаружено, что отец консультируется со своим сыном и что-то решает по итогам таких консультаций, это предмет для разговора. А если ребенок выдержал конкурс и работает на совесть, за что выгонять с работы его или отца? Мы не говорим о династии, но говорим о взвешенности.
Владимир Колесниченко, член Высшего совета юстиции
– Если исходить из норм процессуального законодательства или Закона «О судоустройстве и статусе судей», председатель суда никоим образом не может влиять ни на судью, ни на работника аппарата, независимо от того, кем они ему приходятся. Председатель не принимает их на работу, не увольняет, не поощряет. Для этого есть руководитель аппарата и органы судейского самоуправления. А если отталкиваться от норм Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» и Закона «О государственной службе», в ситуации, когда близкие родственники работают в одном суде, может быть конфликт интересов. Например, если суд состоит из 3 или 4 судей, двое из которых являются родственниками, из-за родственной связи невозможно сформировать коллегию. Такой ситуации допускать нельзя. Поэтому, на мой взгляд, недопустимо, чтобы родственники работали в одном суде.
Раиса Ханова, зампредседателя Совета судей Украины
– Совет судей Украины уже выработал определенную позицию по этому вопросу. С учетом международных стандартов, мы пришли к выводу, что судьям лучше избегать положения, при котором их родственники работают с ними в одном суде, дабы не подрывать доверие к правосудию. Если же такая ситуация имеет место, это не является основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, т. к. нет прямого подчинения и соответственно конфликта интересов.
Анатолий Бабий, член Совета судей общих судов
– Лучше, чтобы ответ на данный вопрос был четко оговорен в Законе «О судоустройстве и статусе судей». На сегодняшний день законодательно такая работа не запрещается. Главное, чтобы один человек не был в подчинении у другого. В плане этики и морали, оценки обществом работы судей и их родственников это, конечно, социально значимо. Общество на такие ситуации смотрит, мягко говоря, неодобрительно.
Владимир Британчук, судья ВССУ
– Таких случаев очень много. Но если какая-то ветвь власти из трех введет для себя какие-то ограничения по родственному признаку, наверное, надо вводить аналогичные и для представителей других ветвей. Безусловно, суд – это орган власти, и должны быть исключены любые сомнения в законности и обоснованности судебных решений. В т. ч. не должны возникать вопросы родственных отношений.
Константин Кравченко, член Высшего совета юстиции
– Я думаю, что это немного неэтично, потому что все-таки какая-то зависимость будет существовать. У нас много примеров, когда работают супруги, но в разных судах, либо когда один из них прокурор, а другой – судья. Когда задают вопрос, может ли считаться такая ситуация основанием для увольнения за нарушение присяги судьи, это абсурд. Когда я начинал работать судьей, жена заканчивала тот же вуз, что и я, выбрала такую же специальность. Мы стали работать в юстиции, но оба – не в судебной системе. Маленький городок, маленький суд, и она стала адвокатом. Но недавно я столкнулся с тем, что в маленьком суде (5 человек) муж – председатель суда, а жена – судья. Впрочем, этот брак они только зарегистрировали, возможно, потом и поставят вопрос о переводе в другой суд. Все же нежелательно, чтобы родственные связи присутствовали в работе тех, кто представляет государство.
Елена Мелешак, председатель Шевченковского районного суда Киева
– Однозначно близкие родственники судей, председателя суда, заместителя председателя не могут работать с ними в одном суде. Это работа, а работа требует определенной ответственности, принятия решений, в т. ч. о привлечении к дисциплинарной ответственности. В ситуации же, когда родственники работают в одном суде, могут иметь место личностные, субъективные факторы. Такая ситуация может способствовать напряженности в коллективе, в котором должно быть единение и понимание того, что руководитель справедливо и непредвзято относится ко всем.
Елена Первушина, председатель Голосеевского районного суда Киева
– Проблему родственных связей в судах, на мой взгляд, стоит урегулировать более четко, ведь чем меньше будет вариантов для разночтения, тем легче будет соблюдать закон. Но ситуации бывают разные, многое зависит от мировоззрения и воспитания. Например, один председатель суда будет спрашивать со своего ребенка по всей строгости, а другой, наоборот, предоставит ему массу поблажек. Поэтому необходимо четко урегулировать этот вопрос: либо могут близкие родственники работать в одном суде, либо нет.
Павел Гвоздик, заместитель председателя ВССУ
– Мы в свое время занимались этой проблемой, и я хочу сказать, что она часто имеет еще более сложный характер, когда, скажем, есть заместитель – некий судья, а его сын также работает судьей. Безусловно, сложилось так, что общество нас сейчас ориентирует на то, что таких вещей следует избегать. С одной стороны, возможно, это является недопустимым для лица, которое занимает должность судьи, более того, судьи администрирующего. Но с другой стороны, когда речь идет о ребенке судьи, это означает, что мы вводим определенный запрет на профессию. В законе ограничения прописаны для тех, кто занимает должность судьи, для остальных таких ограничений нет. Очевидно, что мы не должны самостоятельно создавать таких препятствий и не должны относиться к этому с чрезмерной нетерпимостью. Единственное, что нужно делать нашим коллегам, занимающим административные должности, это избегать непосредственного подчинения себе своих детей. Если отец – председатель суда, а сын работает секретарем или помощником, вне непосредственного подчинения, я не вижу в этом катастрофы. Это обычная ситуация, которая время от времени возникает в жизни. В Ивано-Франковской области мы, например, решали такую дилемму путем разделения таких сотрудников по соседним районам. Однако это не всегда возможно, иногда – из-за проблемы с обеспечением жильем.
