В этом году украинской Конституции исполняется 17 лет. Немалый срок для действующего закона, обычно позволяющий точно оценивать его качество и полезность. Однако к нашему Основному закону нельзя подойти с этим шаблоном. Потому что за все эти годы Конституция была не законом, а объектом политических торгов, частью сложного механизма распределения и перераспределения полномочий. А еще набором социальных гарантий, обеспечить которые не смогла ни одна власть. Поэтому каждая новая власть старалась преуспеть в извращении духа Конституции, не нарушив при этом букву. Удавалось это не всегда – чаще всего страдали и дух, и буква. А страна продолжает жить – не по закону, а в законе.
Конституции, к которым мы привыкли
На ближайшем заседании Конституционной ассамблеи будет рассмотрен проект концепции внесения изменений в Конституцию Украины. Новый Основной закон, планируемый к принятию, не выйдет за рамки устоявшейся в Украине традиции
Есть много стран, где конституции или подобные им акты представляют собой (если не по форме, то по своей сути) мирные договоры — только не с другими странами, а внутри страны. В этих договорах фиксируются взаимные обязательства сторон, которые прежде конфликтовали, и для каждой из них проводятся границы между дозволенным и недозволенным. Такие конституции принимают для того, чтобы исполнять (обязательства) и соблюдать (границы) — ибо иначе от гражданского мира можно вернуться к гражданской войне.
Украинская традиция совсем другая. Начиная с 1990 года конституционный строй в Украине подвергался радикальным изменениям уже восемь раз (правда, один раз изменения не вступили в силу), а в скором времени, вероятно, подвергнется в девятый. Хотя украинские политики еще не доигрались до настоящей гражданской войны, с пушками и партизанами. Но продолжают играть, заключая время от времени договоры о перезагрузке.
Как укреплялась традиция
Первая перезагрузка была произведена 24 октября 1990 года, когда из Конституции УССР была исключена статья 6, гласившая, что «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза». Геймеру «КПУ» это не помешало и далее держать под контролем все центральные органы власти в УССР и максимально ограничить властные полномочия тех местных советов в Западной Украине, которые вышли из-под контроля.
Чтобы конституционно закрепить свое преимущество, геймер «КПУ» 5 июля 1991 года инициировал вторую перезагрузку, а именно — учреждение поста президента УССР. Однако уже 30 августа того же года этот геймер оказался в положении game over, благодаря чему один из его аватаров смог стать самостоятельным геймером и 1 декабря победил на выборах в качестве самовыдвиженца.
14 февраля 1992 года геймер «Президент Кравчук» добился третьей перезагрузки: в Конституции закреплено, что он «осуществляет руководство и направляет исполнительную деятельность Кабинета Министров Украины». Этот геймер услышал game over 10 июля 1994 года.
Далее почти год пытались одолеть друг друга геймеры «Президент Кучма» и «Верховная Рада». Первый из них в своем азарте дошел до того, что 31 мая 1995 года подписал указ о проведении опроса общественного мнения по вопросам доверия президенту и Верховной Раде. Согласно указу мнение тех граждан (а их вполне могло оказаться большинство), которые выказали недоверие обоим геймерам, при подсчете голосов не учитывалось бы. 8 июня геймеры вдвоем произвели четвертую перезагрузку, подписав Конституционный договор, закрепивший за геймером «Президент Кучма» полный контроль над правительством, а также над исполнительной властью в регионах. Документом было установлено, что «до принятия новой Конституции Украины положения действующей Конституции Украины действуют лишь в части, согласующейся с этим Конституционным Договором».
Конечно, подписанты не имели юридического права принимать такое решение. Но они могли оправдываться тем, что тогдашняя Конституция безнадежно устарела. Если бы дело было именно в этом, то уж свой собственный договор подписанты должны были исполнять и соблюдать. Но дело было совсем в ином — в игре. Где очки зарабатывает тот, кому удается манкировать своими обязательствами и выходить за границы дозволенного.
Обязательство «принять новую Конституцию Украины в срок не позднее одного года со дня подписания настоящего Конституционного Договора» выполнено не было. Вину за это геймер «Президент Кучма» возложил на геймера «Верховная Рада» — и тут же сам нарушил запрет, под которым подписался: «До принятия новой Конституции Стороны не будут выносить на всеукраинский референдум, консультативный референдум и опрос общественного мнения других вопросов, кроме принятия новой Конституции Украины, текст которой будет согласован Сторонами». 26 июня 1996 года он вынес на референдум вариант проекта новой Конституции, который не был согласован с другим геймером. В ответ геймер «Верховная Рада» утром 28 июня принял новую Конституцию. Это не означало, что теперь геймеры прекратят игру, — произошла всего лишь очередная (пятая) перезагрузка.
Шестую перезагрузку подготовил геймер «Президент Кучма» после того, как обыграл всех своих оппонентов на выборах осенью 1999 года. Референдум, проведенный 16 апреля 2000 года, поддержал идею о разделении парламента на две палаты. Геймер «Верховная Рада» трансформироваться не захотел и проигнорировал референдум. После ритуальных взаимных обвинений в нарушении Конституции оба геймера, как ни в чем не бывало, продолжили игру.
Следующие два раза, когда конституционный строй подвергался радикальным изменениям, датируются 8 декабря 2004 года и 30 сентября 2010 года. Нет нужды перечислять всех ныне активных геймеров — главное, что игра продолжается. Также нет нужды рассказывать, кто выигрывает.
Будущая перезагрузка
По мнению Виктора Януковича, в Конституцию нужно внести ряд существенных изменений: «Необходимо устранить нечеткость принципа народовластия, неэффективность механизмов формирования и ответственности высших органов государственной власти, создать реальные гарантии независимости судов и прокуратуры, установить баланс полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления, который будет отвечать потребностям нынешнего времени». В этом перечне нет расширения президентских полномочий — и весьма вероятно, что Виктору Федоровичу оно и не понадобится в большом объеме.
Президенту может вполне хватить сужения полномочий и в целом уменьшения роли Верховной Рады. Еще в конце прошлого года в Конституционную ассамблею поступил проект закона о внесении изменений в Конституцию, который лишает парламент права избирать на должности и освобождать от должностей судей судов общей юрисдикции. Назначать судей будет глава государства согласно представлению Высшего совета юстиции — как уверяют авторы проекта, «роль Президента Украины будет носить фактически церемониальный характер и зависеть от содержания волеизъявления Высшего совета юстиции». В апреле председатель Конституционной ассамблеи Леонид Кравчук обратился к Венецианской комиссии с просьбой высказать свое мнение, и в июне пришел ответ, в котором приветствуется предложение о лишении парламента права назначать судей. Президент таким образом получил приличный повод для того, чтобы дать старт процессу обновления Конституции — причем не только тех статей, которые касаются правосудия, но и всей Конституции в целом. 14 июня Кравчук заявил, что концепция внесения изменений в Конституцию будет рассмотрена на заседании Конституционной ассамблеи «в этом месяце», то есть в июне.
Еще одним способом уменьшить роль Верховной Рады может стать утверждение законов в обход парламента — через референдум по народной инициативе. Такой же путь — через народную инициативу и референдум — может использоваться и для отмены законов, принятых парламентом. Соответствующие изменения в Конституцию тоже готовятся. Как и в случае назначения судей, президентская роль при объявлении референдумов будет выглядеть чисто «церемониальной»: глава государства всего лишь обеспечит функционирование «непосредственной демократии».
Тема о референдуме по народной инициативе исключительно важна для объяснения народу-электорату, почему вообще возникла необходимость в новой Конституции. Дескать, новая Конституция нужна, чтобы он, народ, мог сам принимать такие законы, какие ему нравятся, и отменять те, которые не нравятся.
Сейчас самый главный неизвестный фактор — появится ли президентский указ о проведении референдума по новой Конституции. Еще 16 апреля 2008 года Конституционный суд принял решение, согласно которому «народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине может реализовать на всеукраинском референдуме по народной инициативе свое исключительное право определять и изменять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины». В том же решении имеется аналогичная формулировка о праве народа — опять же, «в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины», — «принимать законы Украины (вносить в них изменения), кроме законов, принятие которых на референдуме не допускается согласно Конституции Украины». А еще в том решении обращалось «внимание Верховной Рады Украины, народных депутатов Украины, Президента Украины на необходимость инициирования и приведения существующего законодательства Украины по вопросам референдумов в соответствие с нормами действующей Конституции Украины». В ноябре прошлого года закон о всеукраинском референдуме появился, хотя Главное юридическое управление Верховной Рады написало 16 страниц замечаний к проекту этого закона, и первое из них — что проект «не в полной мере соответствует Конституции Украины». Президент этот закон подписал, поэтому не будет удивительным, если он его выполнит — после того, как появится соответствующая «народная инициатива».
В пользу такого варианта развития событий говорит и то, что в президентском послании к Верховной Раде многократно говорится о необходимости внесения тех или иных изменений в Конституцию, но не поднимается проблема неисполнения и несоблюдения Конституции. Правда, единожды была затронута тема правового нигилизма, но — не со стороны чиновников, а со стороны молодежи: «В молодежной среде приобретает опасные размеры индифферентное, а кое-где нигилистическое отношение к правовым нормам, недостаточное уважение к Конституции и законам государства». Бороться с этим нигилизмом, по мнению тех, кто составлял послание, должна «школа на всех этапах обучения».
Интересно, что может ответить учитель школьнику, который спросит, почему Президент не зачитал в парламенте хотя бы вступительное слово из своего послания, хотя согласно статье 85 Конституции в число полномочий Верховной Рады входит «заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины». Наверное, учитель в поисках объяснения зайдет на президентский сайт — а там он увидит разъяснение представителя Президента в парламенте Юрия Мирошниченко. «Комментируя то, что Послание Президента Украины предоставляется народным депутатам в виде письменного документа, Юрий Мирошниченко отметил, что такая практика уже использовалась в прошлом году», — сообщает официальное интернет-представительство главы государства. И поймет учитель эту логику, и объяснит ее школьнику: Конституция нарушается в этом году потому, что Конституция нарушалась и в прошлом году тоже. Короче говоря, потому что традиция такая.
