«О поставке продукции для государственных нужд» — именно так до 2012 г. назывался закон, по которому осуществлялось государственное финансирование высшего образования. Потом название закона изменили, однако принципы советского государственного заказа никуда не исчезли.
Абитуриент в ловушке
Систему государственного заказа не критиковал разве что ленивый. Она действительно законсервировала в себе острые проблемы.
Во-первых, объемы государственного заказа, которые определяют, сколько бюджетных мест будет выделено на каждую из более 130 специальностей, не основываются ни на каких релевантных прогнозах потребностей рынка труда. Единственные данные, которые по-настоящему учитываются, — это кадровые потребности самих вузов. Можно уверенно сказать, что на данный момент объемы государственного заказа намного больше зависят от того, сколько работает преподавателей в высшем образовании, чем от того, какие у нас экономические приоритеты и потребности рынка труда. Проще говоря, когда правительство, например, летом 2010 г., решило, что на экономике будет 13 тыс. мест, а на информатике — 6 тыс. мест, то не потому, что ожидали в 2016 г. на рынке труда приблизительно такой спрос на экономистов и информатиков. Так произошло потому, что примерно на такое количество мест подали запрос университеты, ибо столько мест было бы достаточно для обеспечения ставок их преподавателям и другим сотрудникам. Также были некоторые модные веяния. К середине 2000-х модно было увеличивать подготовку экономистов, юристов и менеджеров. Университеты видели, что абитуриенты с радостью идут на эти специальности, и соответственно корректировали запросы на бюджетные места. Чуть позже подумали, что экономистов и юристов слишком много, и приоритетными стали ІТ-специальности. Эти тренды до сих пор остаются загадкой для исследователей рынка труда. Такие специальности я выбрал лишь в качестве примера, на самом деле это касается всех отраслей без исключения. Таким образом, государство ежегодно делает вид, что знает, сколько понадобится бакалавров и магистров тех или иных направлений. А тем временем абитуриенты попадают в ловушку, так как после обучения их может постичь то, что плановики называют «перепроизводство», после которого им придется идти на «переквалификацию».
Во-вторых, объемы государственного заказа распределяются между университетами неконкурентным способом. Общий и главный принцип — инерция. То есть вузы получают большее или меньшее количество бюджетных мест чаще всего согласно динамике общего объема, которую они же и задают. Некоторую погрешность вносит приближенность к соответствующим министерствам, осуществляющим распределение. Иными словами, распределение бюджетных мест превращается порой в финансовый инструмент принуждения к покорности. Однако за этой более известной проблемой незаметной остается другая, намного важнее. Речь идет о том, что наличие бюджетных мест, которое является указателем для большинства абитуриентов, не является обязательным атрибутом лучшего высшего образования. Бюджетное место можно найти и в слабом, и в мощном вузе. То есть ежегодно летом происходит этакая спонтанная кампания по дезориентации абитуриентов.
В-третьих, план и факт имеют расхождения не только в количестве мест — в стоимости также. Бюджетные места бесплатны лишь для самих абитуриентов, а для государственного бюджета каждое из этих мест имеет свою стоимость. Логично было бы предположить, что инженерные, естественнонаучные и медицинские специальности стоят больше, чем гуманитарные или экономические, поскольку требуют серьезной материально-технической базы. Однако за годы планирований правительство так и не смогло установить определенные нормативы затрат. Поэтому расцвела система дисбалансов, по которой подготовка студента в системе МЗ стоит втрое меньше, чем в системе Минкульта, а подготовка юриста колеблется от
20 тыс. до 115 тыс. грн в год в зависимости от министерства, которому подчинен университет. Этот дисбаланс является результатом многолетнего лоббизма во властных кабинетах. При таких обстоятельствах материально-техническая база университетов лишена возможностей для обновления, а ресурсоемкие программы предоставляют намного худшее образование.
Можно вспомнить многие другие проблемы, однако эти три, по моему мнению, являются основными, и все остальные происходят именно от них. Вообще я не припомню, чтобы кто-то защищал систему государственного заказа. В этом, кажется, достигнут консенсус. Однако до сих пор остается без ответа вопрос альтернативы, по крайней мере, я не встречал описания системы, которая могла бы заменить «поставку продукции для государственных нужд».
Взгляд Минобразования
Об изменении подходов к финансированию и отходе от системы государственного заказа в Минобразования заговорили летом 2015 г. По итогам вступительной кампании заместитель министра Инна Совсун заявила, что «необходимо переходить к европейской модели… когда государство предоставляет финансирование университета, определяет приоритетные отрасли, а высшее учебное заведение само решает, какое количество специалистов оно может подготовить за государственные средства».
Прошло полгода, в министерстве появился новый руководитель департамента высшего образования, дела пришли в движение живее, и в начале апреля МОН опубликовало законопроект, вынеся таким образом на обсуждение свое видение альтернативы государственному заказу.
Так, финансирование высшего образования предлагают разделить на четыре отдельных потока: базовое финансирование, социальный фонд, фонд капрасходов и фонд государственной целевой поддержки. Последний является следствием полугодичной борьбы между коалицией и бывшими регионалами за то, кто даст больше льгот внутренним переселенцам и детям участников АТО. В результате несколько десятков тысяч граждан получили щедрый пакет бонусов: бесплатное обучение, общежития, социальные стипендии, льготные долгосрочные кредиты. Теперь это — головная боль правительства. О фонде капрасходов сейчас известно немного, но его действенность тоже будет зависеть от наличия средств и механизма их распределения — это все будет решаться в будущем на уровне подзаконной базы. Социальный фонд призван выделить средства на стипендии из общего потока финансирования вузов, чтобы университетам больше не приходилось выбирать, на чем урезать выплаты: на зарплатах, стипендиях или коммунальных услугах. Это едва ли не единственный позитив, связанный со стипендиальным обеспечением, потому что остальные изменения носят косметический характер.
Однако самое главное изменение — это базовое финансирование, поток, в котором будет идти большая часть государственного финансирования вузов. Именно он является альтернативой государственному заказу, которую предлагает Минобразования. В его основе лежит автоматизированное распределение государственных средств с помощью формулы, которая будет включать некий перечень показателей деятельности вуза. То есть не министерства будут решать, сколько средств получит вуз, а математический алгоритм вычисления доли финансирования каждого университета из средств, заложенных в Госбюджете на высшее образование. Чем лучшие показатели имеет вуз, тем больше средств он получает. Таким образом, формула ставит всех в конкурентные условия, а министерства лишены инструмента финансового давления. Общий подход вполне оправдан. Основная дискуссия развернется вокруг показателей, которые будут определены в подзаконных актах. На них остановимся позже. Замечу, что среди показателей есть параметр количества студентов в разрезе разных специальностей. Он предусматривает введение некоторых нормативов финансирования для более (и менее) ресурсоемких программ, чтобы устранить упомянутый выше дисбаланс.
Вместе с тем, к сожалению, в законопроекте сохранена система ежегодного планирования общих объемов бюджетных мест для каждой из 130 специальностей. То есть один из трех самых больших недостатков системы государственного заказа никуда не исчезает. Минобразования будет подавать предложение, а правительство за 30 дней до вступительной кампании будет издавать постановление с объемами — по сути, так же, как и сейчас.
Как же предлагают соединить планирование и распределение бюджетных мест с автоматизированным распределением средств по формуле? Доверить распределение мест самим абитуриентам. Законопроект заимствует отдельные элементы ваучерной системы, или, как ее привыкли у нас называть, «деньги идут за студентом». Летом во время вступительной кампании абитуриенты будут соревноваться за право учиться за бюджетные средства в общем рейтинге по результатам ВНО. На этот рейтинг будут накладывать приоритеты, выбранные самими поступающими, и лицензионные объемы, которые имеют университеты. То есть университет получит столько мест, сколько придет к нему поступающих. И с учетом того, что количество студентов есть среди показателей, которые учитывает формула, то зимой, когда, вероятно, будет происходить автоматизированное распределение средств, университет получит соответственно большую или меньшую сумму, в зависимости от своих показателей, в частности от того, сколько студентов в него пришло во время вступительной кампании.
Зачем в такой довольно нагроможденной схеме рудименты советского госплана? В Минобразования прекрасно понимают, что их прогнозы будут так же оторванными от потребностей рынка труда, как и в предыдущие годы. Однако определение общих объемов по каждой специальности им необходимо для сдерживания чрезмерного набора на специальности, на которые есть большой спрос украинских абитуриентов. Проще говоря, если вы определили 500 мест на журналистику, то за государственные средства университеты смогут набрать не более 500 абитуриентов. Если бы этого не было, то (на примере вступительной кампании 2015 г.) на бакалаврат по журналистике за бюджетные средства поступило бы приблизительно 2100 чел., а на психологию вместо 700 — 2300 чел. То есть это своеобразный инструмент для сдерживания «перепроизводства».
Однако таким он может казаться лишь тем, кто думает, что условные 500 мест на журналистику — это настоящая потребность, а 2100 мест — отклонение от нее. То есть для того, чтобы применять планирование, нужно знать реальные потребности. Собственно, именно поэтому система государственного заказа не работает. Не потому, что она советская, а потому, что мы живем в такое время и в такой стране, где прогнозирование кадровых потребностей в подробном разрезе специальностей с точностью до единицы целесообразно разве что в медицине и силовой сфере. Для остальных секторов (кроме нескольких индустрий, где есть стройные ассоциации, охватывающие весь бизнес) такое планирование не имеет большого смысла. Ведь, к сожалению, часто горизонт планирования бизнеса — это очередное изменение налогового или таможенного кодекса, выборы или отставка правительства. При таких нестабильных условиях большинство работодателей не могут сказать, сколько и кого именно им будет нужно через четыре–шесть лет.
Таким образом, в предложении МОН изложены некоторые изменения, которые теоретически могут обеспечить прозрачное и конкурентное распределение государственного финансирования между вузами и приблизить финансирование к ресурсным потребностям на разных программах, однако они не решают проблему оторванности планирования от потребностей рынка труда.
Концепция финансирования по результатам деятельности
Сама идея распределения финансирования по формуле, зафиксированной в министерском законопроекте, основывается на концепции государственного финансирования вузов по результатам их деятельности (performance-based funding), которую локализовал для украинских реалий аналитический центр CEDOS. Концепция дополнена четырьмя рецензиями от украинских и зарубежных экспертов, благодаря которым ее слабые места стали более понятными.
Концепция базируется на идее автономии университетов. Университетам нужно разрешить самостоятельно определять, какие образовательные программы финансировать за государственные средства. Самостоятельные университеты способны оценить потребности рынка труда в своих отраслях на своем локальном уровне и наладить сотрудничество с работодателями определенного узкого сегмента. А государство должно создать условия, при которых это сотрудничество становится выгодным для всех. Одним из таких условий является прозрачное и конкурентное распределение финансирования, при котором лучшие вузы получают больше средств. Уже более 40 лет эту задачу весьма неплохо выполняют математические алгоритмы в большинстве стран ЕС и большинстве штатов США. Именно они без вмешательства людей распределяют средства прозрачно, максимально приближенно к необходимым расходам, а также вузам, показывающим лучшие результаты деятельности.
CEDOS предлагает отказаться от планирования, оставив его только в силовой сфере, медицине и, возможно, для подготовки учителей. В силовой сфере существует закрытый цикл от обучения до трудоустройства. А в медицине есть довольно постоянные параметры, позволяющие повысить эффективность планирования. В частности, нам известны тенденции заболеваемости в Украине и фактическая потребность во врачах различных профилей в разных регионах.
У остальных кластеров экономики, если нет возможности отказаться от планирования, то его целесообразно постепенно переводить в категории прогнозов для широких кластеров, которые можно соотнести с определенными широкими областями знаний. Например, с десятью областями знаний по перечню Международной стандартной классификации образования. Самое главное, что такие прогнозы должны основываться на экономических приоритетах и учитывать спрос самих абитуриентов. Если государство определит некоторые кластеры экономики приоритетными, то их развитие невозможно без должного кадрового обеспечения. Зато спрос поступающих нужно не столько удовлетворять, сколько принимать во внимание и в первую очередь финансировать области знаний, необходимые по экономическим приоритетам, но по разным причинам недостаточно популярные среди поступающих.
Вместе с тем, чтобы уменьшить риски «перепроизводства», целесообразно ввести разумные рамки. Например, средства, определенные для приоритета ІT-сферы, университет не может направлять на программы по психологии или другие образовательные программы, не связанные с этим приоритетом.
Отдельной сверхважной темой являются показатели деятельности вузов, которые будет учитывать алгоритм. К величайшему сожалению, типичные показатели, применяемые в этой модели в других странах, в Украине обесценились. Мало кто отважится сказать, что у нас научные степени, ученые звания, поданные или зарегистрированные патенты, большое количество выпускников являются атрибутами качественного высшего образования. В нашей ситуации доверие чаще всего осталась там, где деятельность вузов оценивает третья сторона. К таким относятся рынок труда в целом и бизнес, иностранный университет или донор, студенты вуза и поступающие в него. У каждого из этих показателей свои недостатки и преимущества, но их объединяет одна черта — университет не имеет либо имеет намного меньшие возможности фальсифицировать или как-то «накрутить» эти показатели.
Трудоустройство выпускников конкретного университета можно отследить с помощью несложной синхронизации электронной базы образования и систем налоговой. То есть без каких-либо справок и участия университета или его студентов можно установить факт трудоустройства. При достижении некоторых условий можно принимать во внимание уровень заработка выпускников. Единственное, что представляется менее достижимым, — это определить факт трудоустройства по специальности. Ведь выпускник может быть вполне успешным в сопредельной сфере.
Прямое финансирование вуза бизнесом, международным донором или серьезное партнерство с мощным иностранным университетом — это довольно убедительное проявление доверия к украинскому университету. Если это доверие перевести в денежное измерение — например, учитывать долю поступлений от этих субъектов, то этот показатель становится вполне измеряемым и сравнимым. Почему бы государству не доверять тем, кто умеет считать деньги и трижды подумает, прежде чем финансировать какой-то из наших вузов?
При условии высокого уровня участия и непосредственного контакта с респондентом, без вмешательства администрации вуза, общенациональное анкетирование студентов становится надежным источником информации об оценке качества образования самими студентами, которую не способны дать всевозможные количественные показатели. Конечно же, такое анкетирование целесообразно проводить среди старших курсов.
Уровень знаний поступающих в тот или иной университет может показать, каких именно абитуриентов он отбирает и, собственно, какие поступающие доверяют этому вузу. На данный момент это один из немногих технически уже доступных способов оценивания деятельности вузов третьей стороной.
Не менее спорным вопросом являются показатели затратности различных специальностей и разных уровней. Если весовой коэффициент затрат между некоторыми уровнями высшего образования еще можно установить, то коэффициенты для специальностей — это, пожалуй, самое слабое место концепции. Слабость не в самой идее, а в том, что на сегодня не нашлось команды, которая могла бы разработать весовые коэффициенты по факту потребностей. Если этот вопрос не будет решен, то можно было бы позаимствовать международный опыт Австрии, Польши, Румынии, Чехии или Шотландии.
Нет возможности детальнее остановиться на недостатках и преимуществах каждого из этих показателей, поэтому предлагаю ознакомиться с полным описанием концепции, где также идет речь о необходимых условиях, при которых модель может работать стабильно.
Трудно предвидеть, каким будет законопроект, когда дойдет до парламента, и в каком виде документ попадет на подпись к президенту, если депутаты его поддержат. Однако весьма желательно, чтобы каждый, кто принимает решение в этом процессе, был максимально осведомлен о возможных последствиях как изменений, так и их отсутствия.
