Ежегодно, когда правительство вносит в Верховную Раду Украины законопроект о Государственном бюджете, для судебной системы наступает время «Ч». С окончательным вариантом главного финансового документа страны, как правило, знакомы лишь единицы, а его содержание до последнего является предметом обсуждений и горячих дискуссий.
Тот объем финансирования, который был выделен на органы правосудия в 2011 г., заставил судебные инстанции относиться к данному процессу более настороженно. Напомним, бюджетный запрос на 2011 г. был обеспечен лишь на четверть! Хуже всего была профинансирована потребность в коммунальных расходах – на 1,1%, совсем не выделили ассигнований на обеспечение судей жильем и судов помещениями. На Государственную судебную администрацию и ее теруправления было выделено 7,5% от запрашиваемой суммы, по 10% получено на Национальную школу судей и выполнение решений судов. Отдельно стоит сказать и об информатизации судов – ГСАУ осуществляла попытки выделить отдельную бюджетную программу под нее, однако данную идею не поддержали в Минфине и КМУ. К средине года зашла речь об угрозе остановки работы судов в случае, если финансирование не будет увеличено.
Теперь же ситуация обещает измениться. По уверениям руководства ГСАУ – в лучшую сторону. Основной причиной положительных метаморфоз является принятие Закона «О судебном сборе», поступления от которого целиком должны пойти на обеспечение работы судов. В то же время, суды уже заявили о том, что предлагаемых законопроектом средств недостаточно.
То, что власть исполнительная и власть судебная в своем взаимодействии достаточно сильно отдалены, наверное, уже ни для кого не секрет. В наибольшей мере это проявляется, когда приходит время распределять средства, т. е. принимать главный финансовый документ страны. С тонкостями такого распределения и тем, сколько в итоге будет выделено, судей обычно знакомят уже после того, как документ принят.
Будет ли судьям восемь «минималок»?
Как показало планирование Госбюджета-2011, судьи могут ждать сюрпризов в любой момент. В частности, обещанное ЗУ «О судоустройстве и статусе судей» законодательное установление зарплаты представителям Фемиды и ее поэтапное повышение на практике так и не произошло – вступление в силу ст. 129 и 130 Закона отложили. Известно об этом стало далеко не сразу – скажем так: правительство не спешило уведомить о своих планах.
Аналогично могло произойти и в этом году. Как отметила зампредседателя Совета судей Украины Раиса Ханова, она присутствовала при обсуждении бюджетной программы, в ходе которого вновь встал вопрос, стоит ли вводить поэтапное повышение зарплаты судьям с 2012 г. Впрочем, в итоге стратегический вопрос о переходе на новую систему расчета удалось отстоять, и с 1 января 2012 г. оклад судьи местного суда должен устанавливаться в размере 8 минимальных заработных плат. По информации главы ГСАУ Руслана Кирилюка, зарплата судей, в соответствии с новыми нормами ЗУ «О судоустройстве и статусе судей», будет профинансирована на 100%. Впрочем, предвидеть окончательный результат пока рано – бюджетный процесс идет, а сам документ примут только к декабрю 2011 г.
Сбор пойдет на Фемиду
Отложить обещанное правительство планировало и в отношении судебного сбора. Напомним, он должен быть внедрен с 1 ноября 2011 г., и поступления от него должны пойти исключительно на потребности судов – напрямую в специальный фонд. Но, очевидно, посчитав, что для судебной системы это многовато, Министерство финансов предложило определить в Госбюджете на 2012 г., что такие средства направляются в общую казну, т. е. в общий фонд, и уже потом распределяются по назначению. Однако на эти планы вовремя среагировали ГСАУ и председатели высших специализированных судов. В частности, Р. Кирилюк подтвердил информацию, что Минфин уже изменил свою позицию, и поступления от судебного сбора будут идти, как и надлежит, на обеспечение условий деятельности судов.
Действительно, в п. 47 ст. 9 проекта Закона «О Государственном бюджете Украины на 2012 год» предусмотрено, что поступления от судебного сбора целиком идут на обеспечение осуществления правосудия, укрепление материально-технической базы судов, включая создание и обеспечение функционирования Единой судебной информационной системы, веб-портала судебной власти, компьютерных локальных сетей, современных систем фиксирования процесса, приобретение компьютерной техники, внедрение электронной цифровой подписи и пр.
Суд – не хозрасчетная организация
В вышеуказанной формулировке напрямую не идет речь о направлении поступлений от судебного сбора на зарплату судей или работников судов (впрочем, перечень возможных статей затрат не является ограниченным). Но при обсуждении проекта бюджета говорилось о возможности обеспечения выплаты зарплат за счет средств спецфонда – как судьям, так и работникам судов. Впоследствии – об их частичном финансировании за счет как спецфонда, так и общего фонда. По последним данным, за счет спецфонда будет финансироваться только оплата труда работников судов. Что касается судей, свои зарплаты они будут получать за счет общего фонда. Но, как уже было сказано, дискуссии еще не окончены.
Стоит сказать, что сами судьи выступили категорически против такого способа финансирования. В частности, то, что почти 50% фонда оплаты труда предусматривается осуществлять за счет средств судебного сбора, вызвало обеспокоенность в админюрисдикции. Как отметил в своем докладе председатель ВАСУ Александр Пасенюк, это может означать, что проект госбюджета на 2012 г. не обеспечивает стопроцентной гарантии выплаты в полном объеме судейского вознаграждения и зарплаты работникам аппарата админсудов. На его взгляд, оплата труда как защищенная статья расходов должна производиться за счет общего фонда госбюджета, и только какая-то незначительная часть (например, премии работникам аппарата) – за счет спецфонда.
«Призрачные» средства
В бюджете на поступления от судебного сбора заложено 1,878 млрд грн. Но цифра эта довольно призрачна – сколько конкретно средств поступит от его оплаты, неизвестно, поскольку все зависит от количества обратившихся. Более того, из этого числа нужно сразу исключить лиц, которые от оплаты сбора освобождены. А это довольно обширная категория (см. ст. 5 ЗУ «О судебном сборе»). Кроме того, по инициативе Кабмина от него планируется освободить еще и Министерство финансов, местные финансовые органы, налоговую, таможенную службы, Госказначейство, и соответствующий законопроект уже принят за основу. Таким образом, оценивать и судить, действительно ли увеличится финансирование судов, целесообразно по колонке бюджета, где указаны суммы общего фонда, поскольку спецфонд – это, скорее, надежда на лучшее.
Достаточно сравнить цифры, чтобы понять, что финансирование судов первой и апелляционной инстанции фактически поставили в зависимость от вероятного объема поступлений от сбора. Возьмем, к примеру, программу «Осуществление правосудия местными судами». На общий фонд в 2012 г. заложено 1,11 млрд грн, в 2011 г. было больше – 1,37 млрд грн. Однако в итоге имеем увеличение в колонке «итого» на 723,16 млн грн. Это так называемое увеличение должно произойти за счет того, что спецфонд для таких судов должен (по прогнозам) в 2012 г. составить 1,10 млрд грн (в 2011 г. на поступления от него было заложено 117,92 млн грн, что очевидно меньше). Аналогичная ситуация с местными и апелляционными хозяйственными, общими, окружными административными и другими судами: общий фонд уменьшается, а напротив колонки спецфонд «нарисованы» цифры, выросшие в десятки раз.
В процентах и цифрах
В 2011 г. бюджетный запрос от судов был обеспечен на четверть. В этом году, согласно данным ГСАУ, на 36%. Однако означает ли это, что жизнь судей улучшится ровно на 12%?
Заседание Комитета ВР по вопросам правосудия 21 сентября продемонстрировало, что не все юрисдикции согласны с тем, что им предлагает Минфин. В наиболее сложном положении находятся административные и общие (местные) суды. Бюджетные назначения 2012 г. обеспечивают минимальную потребность админсудов по текущим расходам – на 40% окружных и 35% – апелляционных админсудов. Кроме того, в сравнении с 2011 г. текущие расходы (оплата почтовых услуг, услуг связи, покупка конвертов, бумаги) в окружных админсудах планируется уменьшить на 25,7 млн грн. Больше всего пострадают в связи с уменьшением средств на текущие расходы следующие окружные админсуды: Харьковский (на 3,5 млн грн меньше), Полтавский (на 3,06 млн грн), Окружной админсуд Киева (на 2,56 млн грн), Херсонский (на 2,17 млн грн), Черниговский (на 1,26 млн грн), Донецкий (на 1,19 млн грн), Волынский (на 1,42 млн грн), Житомирский (на 1,55 млн грн), Луганский (на 1,69 млн грн), Одесский (на 1,05 млн грн).
В предыдущие годы судьи были вынуждены за собственный счет проводить ремонт кабинетов, приносить из дома компьютеры, бумагу, картриджи, однако теперь, со вступлением в силу ЗУ «Об основах противодействия и борьбы с коррупцией», такие действия могут квалифицироваться как коррупционные. Таким образом, под угрозой оказывается сама возможность осуществлять правосудие.
Верховному Суду жилье нужнее?
Еще один болезненный вопрос – обеспечение судей служебным жильем. Как известно, в Законе прямо указано, что судья обеспечивается им по месту работы. Члены Совета судей Украины 23 сентября уделили достаточно много времени вопросу, стоит ли вносить изменения в Перечень категорий работников, которым могут быть предоставлены служебные помещения, утвержденный решением Совета Министров УССР, и указывать в нем судей, но итог обсуждения предрек единственный факт. На вопрос членов ССУ, сколько средств предусмотрено в проекте Госбюджета-2012 на выделение служебного жилья, Руслан Кирилюк ответил: ноль. Впрочем, ССУ создал рабочую группу, которая наработает предложения о возможных законодательных изменениях и возвращении если не к предыдущему регулированию, когда судья получал постоянное жилье, то хотя бы к возможности аренды с последующим получением помещения в собственность.
Примечательно, что на строительство (покупку) жилья для судей Верховного Суда по результатам совещания в Минфине 15 августа на 2012 г. было согласовано 3,7 млн грн. Однако в итоге этот запрос не был учтен, в связи с чем ВСУ просит увеличить себе затраты в т. ч. на эту сумму.
«Забыли» авторы бюджета и о потребности Высшего совета юстиции в надлежащем помещении. Напомним, ВСЮ долгое время находится в небольшом помещении на Артема, 89, которое уже передано в аренду прокуратуре Шевченковского района Киева. Если на завершение работы по строительству нового помещения не будут выделены необходимые средства (18,9 млн грн), работа Совета может оказаться под угрозой срыва. Проблемы с выделением средств на помещения есть также у ВХСУ и ВККСУ.
Как отметил председатель ССУ Ярослав Романюк, чтобы избежать подобной ситуации на будущее, возможно, стоит поставить вопрос об участии органов судейского самоуправления в утверждении минимальных потребностей судов при формировании бюджета. Вывод, который напрашивается сам собой, – судебная система не должна быть отстранена от бюджетного процесса.
Комментарии
Председатель ГСАУ Руслан Кирилюк:
– На мой взгляд, ключевым моментом формирования бюджета судебной системы 2012 г. стало принятие ЗУ «О судебном сборе», которым предусмотрено, что все средства от судебного сбора будут направляться на финансирование судов. Это является существенным шагом по укреплению независимости судов, поскольку в этом случае на механизм формирования бюджета влияние исполнительной власти является намного меньшим, чем когда эти средства направляются из общего фонда Госбюджета. В связи с этим на 2012 г. Минфином были доведены граничные объемы финансирования на судебную власть в размере 3,9 млрд грн. Если говорить о 2011 г., это было 2,5 млрд грн, т. е. предусмотрено увеличение финансирования в полтора раза. Однако все равно эти средства удовлетворяют общую потребность судебной власти лишь на 36%. Проблемными у нас остаются вопросы об обеспечении расходов на текущие и капитальные затраты – очень малый процент. Поэтому мы сейчас ставим вопрос о том, чтобы у нас был увеличен размер ассигнований на оплату труда на 168,2 млн грн, текущих расходов – на 486,2 млн грн, капитальных – минимум на 3 млрд грн, а обеспечение ГСАУ – на 11,2 млн грн. Комитет ВР по вопросам правосудия поддержал наши предложения и будет обращаться с ними к бюджетному Комитету.
Председатель Высшего админсуда Украины Александр Пасенюк:
– Сумма 106,8 млн грн составляет 80% общей потребности для осуществления правосудия ВАСУ. Впрочем, мы с пониманием относимся к непростой финансовой ситуации в стране и соглашаемся с этой цифрой. Нас больше беспокоит финансовое обеспечение апелляционных и окружных админсудов. В следующем году состоятся парламентские выборы, что значительно увеличит нагрузку на админсуды, поэтому крайне необходимо увеличить расходы на их содержание. В связи с этим совершенно непонятны мотивы разработчиков законопроекта «О Государственном бюджете Украины на 2012 год», которые запланировали в окружных админсудах статью на другие текущие расходы (услуги почтовые, связи, приобретение марок, конвертов, бумаги) по сравнению с 2011 г. снизить на 25,7 млн грн. Предусмотренные бюджетные назначения 2012 г. обеспечивают минимальную потребность на эти расходы в окружных админсудах на 40%, в апелляционных – на 35%. Следовательно, суды смогут осуществлять судопроизводство лишь 5–6 месяцев.
Тезис об увеличении финансирования админсудов за счет судебного сбора вызывает сомнения, ведь ставки судебного сбора для админдел очень низкие. Соответственно, слишком рискованным считаем положения проекта Госбюджета, где предусмотрено почти 50% фонда оплаты труда осуществлять за счет спецфонда (судебного сбора).
Председатель Совета судей Украины Ярослав Романюк:
– Если проанализировать ЗУ «О судоустройстве и статусе судей», то органы судейского самоуправления полностью отстранены от вопроса формирования бюджета. Однако если обратится к опыту европейских стран, то там на законодательном уровне закреплена процедура обязательного учета парламентом при формировании бюджета тех выводов относительно минимальных потребностей финансирования судов, которые сделали органы судейского самоуправления. В украинском законодательстве единственная статья, где предусмотрены полномочия органов судейского самоуправления относительно финансирования судов, – это п. 1 ч. 2 ст. 118 ЗУ «О судоустройстве и статусе судей». Она предусматривает, что конференция судей судов соответствующей юрисдикции обсуждает и решает вопрос относительно финансирования и организационного обеспечения деятельности соответствующих судов. Возможно, нам бы стоило предоставить рекомендации другим конференциям, чтобы внедрить следующую процедуру: конференция вправе реализовать указанное полномочие, определяя при участии нижестоящих органов судейского самоуправления минимальные потребности, которые бы утверждались в обобщенном виде по каждому конкретному суду и стали бы контрольными цифрами для ГСАУ, ниже которых они не вправе опуститься.
