Пять лет тому назад, 21 июля 2006 года государство Украина ратифицировало Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и иных жестових, нечеловеческих или унижающих достоинство видов обращения и наказания (ОРСАТ). Этот день должен был стать началом создания национального превентивного механизма (НПМ) – независимого органа, направленного на мониторинг мест несвободы и противодействие пыткам и жестокому обращению. Должен был, но к сожалению не стал. Как это часто бывает, дальше декларации о намерениях, государство не пошло. И хотя дискуссии о необходимости создания такого органа, его модели велись специалистами на достаточно высоком уровне, спустя все сроки отведенные, на создание НПМ, нашу страну посетили представители подкомитета ООН по вопросам предупреждения пыток и констатировали невыполнение Украиной взятых на себя обязательств.
В то же время, полемика вокруг необходимости и формы Национального превентивного механизма продолжается, и ключевые вопросы все еще не имеют однозначного ответа и возникают практически на каждой рабочей встрече, посвященной реализации Факультативного протокола в Украине. Одним из традиционных является вопрос: «По каким признакам можно определить, что учреждение подлежит независимому мониторингу?». Иными словами - что может являться тем критерием, который позволит отделить людей, действительно пребывающих в ситуации несвободы от тех, кто может распоряжаться собой в полной мере.
Ответ на этот вопрос, на первый взгляд прост – мониторингу подлежат все места, где люди пребывают под стражей. К таким местам в Украине традиционно относят – это учреждения ГПтС Украины (Государственной пенитенциарной службы Украины); изоляторы временного содержания и приемники – распределители МВД Украины (Министерства внутренних дел); изоляторы СБУ (Службы безопасности Украины). Более придирчивый взгляд может отнести к таким местам различные учреждения, где под стражей содержатся нелегальные мигранты, а также соискатели статуса беженца или искателя убежища (такие учреждения находятся в ведении ГМС (Государственной миграционной службы) и ГПСУ (Государственной пограничной службы Украины)). Действительно, люди находятся там против их воли, под стражей; их быт, режим и связь с внешним миром регламентированы – это хорошие, четкие критерии, по которым месту можно присвоить категорию «несвободное». То, что такие места являются объектом для независимого мониторинга не подлежит обсуждению.
Однако, является ли приведенный выше список исчерпывающим? Ответ на этот вопрос не является столь очевидным, как это могло бы показаться. Так, на протяжении 2010 - 2011 годов украинское общество стало свидетелем неприятных открытий, связанных с тем, насколько тяжелая порой ситуация имеет место в интернатах для детей – инвалидов, гериатрических и психоневрологических интернатах. Расследования журналистов и общественных активистов показали, что имеют место факты незаконного насилия и ненадлежащего обращения, принуждения к труду, неоказания медицинской помощи и даже захоронений без освидетельствования . И это при том, что такие учреждения подлежат постоянному мониторингу со стороны целого ряда государственных институтов, в том числе и прокуратуры.
Таким образом то, что человек находится «под стражей», хотя и является важным критерием для отбора места посещения, однако не может быть признанно единственным. Учреждения, которые не предполагают стражи как таковой, также могут быть признаны местами несвободы, потому что в них могут быть нарушены те или иные права людей, которые там содержатся.
Сам Факультативный протокол не дает четкого перечня мест, которые подлежат независимым посещениям и ограничивается словосочетанием «места содержания под стражей». В то же время, и авторы протокола и Ассоциация по противодействию пыткам придерживаются весьма широкого толкования понятия «под стражей», намеренно не ограничивая перечень этих мест. Таким образом, список мест, подлежащих посещению, всегда остается открытым, с учетом поступающей информации и развивающегося общества. Неизменными остаются самые общие критерии «под юрисдикцией и контролем государства» и «по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия». Кроме того, специальный пункт ст. 4 Протокола предполагает охват мест, где «могут содержаться лица, лишенные свободы». Таким образом, Факультативный протокол расширяет мандат превентивного механизма до посещения любого места, где потенциально могут содержаться люди, лишенные свободы покинуть его. Следует отметить, что в свое время, при составлении текста Протокола имела место дискуссия, в ходе которой обсуждалась целесообразность внесения в перечень также «неофициальных мест содержания под стражей, где могут иметь место факты пыток или других видов ненадлежащего обращения». Часть рабочей группы выступала против внесения таких мест, полагая, что это узаконит их существование. Однако большинством было принято решение о том, чтобы включить и такие места тоже .
Таким образом, следуя духу Факультативного протокола, в качестве первого критерия для определения места несвободы в Украине можно предложить любое место «вынужденного пребывания, в котором содержатся, либо потенциально могут содержаться люди».
Кроме того, мы разделяем мнение экспертов ООН и АПП (Ассоциация против пыток), которые считают, что посещениям подлежат также строящиеся объекты, где люди могут содержаться в будущем. Это позволит оценивать условия на этапе строительства и составлять рекомендации, которые намного проще учесть, чем в уже функционирующих местах несвободы. Так, например, ознакомительный визит в строящийся при Мукачевском погранотряде Пункт временного содержания (ПВС) показал, что окна в комнатах, где в дальнейшем предполагается содержать нелегальных мигрантов, слишком малы, чтобы обеспечивать приемлемое освещение.
Отметим, что в этом случае Факультативный протокол не делает разницу между местом содержания, которое принадлежит непосредственно государству и частным. С этим непосредственно связан второй критерий, который определяет место несвободы как то, куда помещают и где содержат «по распоряжению государственного органа, по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия».
Таким образом, зона внимания национального превентивного механизма представляет собой некое поле ограниченное двумя осями - «вынужденное пребывание» и «по решению или с ведома государственного органа». Все учреждения, которые оказываются в этом поле, подлежат независимому мониторингу, вне зависимости от того, насколько строг их режим, а также насколько добровольно туда попадают (или могут попасть) люди, и как долго они там пребывают. А это означает, что в зоне внимание превентивного механизма неизбежно оказываются такие, казалось бы, безобидные места как дома ребенка, реабилитационные учреждения для инвалидов. Никто не утверждает, что там нарушают права человека или отсутствуют человеческие условия. Вопрос в ином – права могут быть нарушены, а люди, которые там содержатся не могут уйти оттуда (по причине режима или потому, что просто не могут ходить).
Определившись с критериями, можно приступить к формированию некоего списка мест, подлежащих посещению национального превентивного механизма. Расширение критериев обязательным образом влечет за собой расширение списка, и соответственно объема работы. С этой целью и при поддержке МФ «Відродження» нами была проведена инвентаризация мест, подпадающих под критерий «места несвободы», и соответственно подлежащих мониторингу. Опираясь на предложенные нами критерии, мы выделили следующие учреждения, принадлежащие различным Министерствам:
1. Министерство образования, науки, молодежи и спорта (детские дома, школы – интернаты, общеобразовательные школы социальной реабилитации, профессиональные училища социальной реабилитации) – 814 учреждения;
2. Министерство охраны здоровья (дома ребенка, психиатрические, психоневрологические больницы) – 134 учреждения;
3. Министерство социальной политики (центры профессиональной реабилитации инвалидов, центры социальной реабилитации детей-инвалидов, реабилитационные учреждения для инвалидов и детей-инвалидов с умственной отсталостью, реабилитационные учреждения для постоянного пребывания инвалидов с умственной отсталостью, детские дома - интернаты, дома- интернаты для пожилых и инвалидов, психоневрологические интернаты) – 525 учреждений;
4. Министерство внутренних дел (изоляторы временного содержания, приемники-распределители, отделы и управления всех уровней, палаты в медицинских учреждениях) – 895 учреждений, а такжке специальные автомобили для конвоирования;
5. Министерство обороны (гаупвахты, дисциплинарные батальоны, специальные палаты) – 10 учреждений;
6. Служба безопасности Украины (изолятор в г. Киеве);
7. Государственная пограничная служба Украины (пункты временного содержания, спецпомещения) – 81 учреждение;
8. Государственная миграционная служба (пункты временного размещения беженцев, пункты временного пребывания иностранцев и особ без гражданства) – 4 учреждения;
9. Государственная пенитициарная служба Украины (учреждения по исполненияю наказаний всех уровней безопастности) – 184 учреждения, а также специальные автомобили конвоирования и специальные вагоны.
Проведенная инвентаризация показывает, что превентивный механизм в Украине ожидает большой объем работы. Это связано со значительным количеством мест, подлежащих мониторингу (порядка 2 600), и соответственно огромном количестве лиц, содержащихся в них (не менее 700 000 человек в год). Следует отметить, что мы намеренно включили в список объектов мониторинга все отделы и управления Министерства внутренних дел, которые, как показывает опыт, ежедневно становятся местом несвободы для тысяч людей. Кроме того, уже сегодня понятно, что список может быть существенно расширен за счет комнат участковых, пунктов охраны общественного порядка (МВД), а также военных частей (Министерство обороны).
Дополнительной нагрузкой для национального превентивного механизма следует учитывать существенные различия в целях и процедурах помещения, нормах проживания и стандартах обращения, связанных с тем, что каждое место несвободы ориентировано на свой, особый контингент. Это означает, что невозможно будет разработать единый, универсальный алгоритм посещения. В любом случае, один из ключевых вопросов, который стоит на повестке дня при создании национального превентивного механизма – ресурсы, которыми он будет располагать (как человеческие, так и материальные).
