7 ноября 2015 г. — дата вступления в силу Закона Украины «О Национальной полиции Украины» и начало полноценной работы этого нового ведомства.
Тогда же была назначена первая глава Нацполиции — Хатия Деканоидзе, а за несколько месяцев до этого запущена патрульная полиция — сначала в Киеве, потом во Львове и Одессе. Итак, прошло два года с начала едва ли не самой известной отечественной реформы.
Что же на самом деле мы знаем о реформе полиции? Не является ли мы заложниками стереотипов, навязанных нам медиа? Предлагаю вниманию читателей семь наиболее распространенных мифов о преобразованиях в системе НПУ.
Миф первый. В результате переаттестации старые профессиональные кадры были уволены, и теперь некому расследовать преступления
Это миф, который опровергнуть легче всего. На самом деле по результатам аттестации уволены только 7,7% полицейских (5 257 из 68 135), половина из которых возобновились на должностях через суд. Это не означает, что в полиции работают свыше 90% бывших милиционеров, но, даже учитывая всех, кто уволился по собственному желанию и вышел на пенсию, все равно большинство полицейских — это бывшие милиционеры. Конечно, опыт работы в милиции автоматически не свидетельствует о непорядочности и коррумпированности. И наоборот — об абсолютных профессионализме и добросовестности. Тезис о том, что всех профессионалов уволили из рядов полиции, тоже довольно манипулятивный и не имеет ничего общего с реальностью.
Кроме того, переаттестация с самого начала имела сомнительные перспективы. Прежде всего потому, что Инструкция о порядке проведения аттестации была подготовлена командой МВД таким образом, что любой уволенный полицейский без особых усилий мог восстановиться в должности, обратившись в суд. Обобщив судебную практику, юридическую никчемность этого документа доказал и Пленум Высшего админсуда. Основания для аттестации, сроки, в которые милиционеры должны были быть переведены в штат полиции, необоснованность заключений комиссий и т.п. — все это легко было обжаловать и выиграть процесс. По последним данным, решениями суда в должностях восстановлены 2 105 полицейских, которые ранее не прошли аттестацию. При этом восстановленным полицейским за время вынужденного прогула выплачено 54 893 тыс. грн из средств налогоплательщиков.
Миф второй. У полиции есть план/долгосрочное видение реформ
Никакого четкого плана развития у полиции нет, а точечные изменения не только не объединены общими целями, а часто носят противоположную направленность. Существует ряд документов в сфере государственной политики, касающихся реформы полиции, однако ни один не содержит конкретики — четких сроков и мер, инструментов для измерения прогресса или эффективности реформ, показателей, за невыполнение которых можно было бы критиковать руководство полиции.
Процесс изменений в полиции условно можно поделить на три периода.
1. От завершения Революции достоинства и назначения Авакова министром — до прихода «грузинской команды».
Аваков создал Общественный совет, который принялся разрабатывать план реформ. Результатом его работы стали Стратегия реформирования ОВД и план мероприятий к ней. Стратегия была выписана вплоть до 2018 г., но план мероприятий завершался 2015-м. Этот документ не реализован и наполовину, а громко открытые в рамках Стратегии пилотные проекты, наподобие «Самборского эксперимента», давно завершились, так и не превратившись в масштабные изменения.
2. От прихода «грузинской команды» — до избрания С.Князева главой Нацполиции.
В мае-июне 2016 г. президент пригласил в Украину команду грузинских реформаторов. В сфере полицейской деятельности это была сначала Эка Згуладзе, заместитель министра, которая создала патрульную полицию и существенным образом повлияла на принятие закона о Нацполиции. Затем первым руководителем Нацполиции стала Хатия Деканоидзе, она начала переаттестацию бывших милиционеров. У Хатии был собственный план изменений — «100 дней качества Национальной полиции». Это короткий документ с амбициозными задачами. Среди них, например, уничтожение «палочной системы» и внедрение новой системы оценивания эффективности полиции, ориентированной на бизнес-модель. К сожалению, этот документ ждала аналогичная судьба — план и на треть не реализован.
3. От назначения С.Князева руководителем Нацполиции — и по сегодняшний день.
В феврале новый глава Нацполиции объявил курс на усиление борьбы с преступностью и реформу «ядра» полиции — криминального блока. Однако после начала эксперимента по созданию подразделений детективов стало понятно, что и для этой задачи полиции не хватает системного подхода. У Князева вообще нет плана реформ, а программа с долгосрочными целями на пять лет (обязательный документ, который он как кандидат на должность руководителя Нацполиции подавал в конкурсную комиссию) так и не была обнародована. Месяц назад МВД приняло Стратегию развития ведомства (Стратегия 2020). В ней есть много правильных и нужных мероприятий и задач, которые уже неоднократно кочевали из одного документа в другой, но она не содержит ни плана реализации и ответственных, ни индикаторов выполнения.
Отсутствие четкого и понятного всем плана реформ в системе МВД прежде всего является следствием нехватки реальной политической воли министра к системным изменениям: ведь он уже более трех лет после Революции достоинства неизменно руководит ведомством и имеет в руках все необходимые для этого инструменты.
Миф третий. Нацполицию вывели из системы МВД, которое перестало быть «министерством милиции»
Закон «О Национальной полиции Украины» предусматривал создание Нацполиции как центрального органа исполнительной власти. Министр внутренних дел при этом должен был отвечать исключительно за формирование государственной политики в сфере правоохранительной деятельности, а глава Нацполиции — управлять самой полицией. Это европейская модель, которая должна была бы максимально уменьшить влияние Авакова или любого другого будущего министра на оперативное управление полицией. Цель такого предохранителя — сделать невозможным использование правоохранителей в политических целях.
Но реальность оказалась другой. Достаточно вспомнить события 9 мая с.г. в Днепре, когда полиция проигнорировала избиение ветеранов в интересах местных политических сил, или роль полиции и Нацгвардии в истории с задержанием сына Авакова по обвинению в т.н. деле рюкзаков. А заявления МВД о политической мотивированности действий НАБУ явным образом продиктованы волей министра, а не требованиями закона.
Миф четвертый. Патрульная полиция реформирована, и по ее образцу будут реформированы все другие подразделения
Патрульная полиция — это действительно хороший пример способности государства осуществлять структурные реформы. Вместе с тем залог успеха таких реформ — не только в отборе новых кадров или высокой зарплате, но и в новом качестве работы и отказе от старых неформальных практик. С этим есть проблемы, взаимообусловленные работой других подразделений — реформа одного звена невозможна без изменений в других. То же самое касается законодательства, которым руководствуются патрульные в своей работе.
Информкампания «Моя новая полиция» преследовала цель отождествить успехи первых шагов патрульной полиции и полицию в целом. Результаты социологических исследований сначала в самом деле зафиксировали улучшение отношения к полиции — ведь мы все так ждали появления новых полицейских. Но вскоре пузырь завышенных ожиданий лопнул, и все снова стало, как и прежде.
Миф пятый. После ликвидации коррумпированных УБОП и ОБНОН вообще никто не борется ни с организованной преступностью, ни с наркопреступлениями
УБОП (управление по борьбе с организованной преступностью) было ликвидировано еще в 2014-м, а ОБНОН (определенное время — Департамент противодействия наркопреступности) — в декабре 2016-го. О неэффективности, а иногда и о преступной деятельности самих этих структур часто говорили даже руководители МВД, поэтому такой шаг в контексте реформы был логичным. Однако ликвидация подразделения не означает, что всех работников уволили, и что полиция этих преступлений больше не расследует. Функции этих подразделений были переданы «на места», т.е. оперативники дальше работают на соответствующих должностях, используют те же агентурные сетки (конфиденциальное сотрудничество с информаторами) и т.п. Определенное время был период адаптации и переподчинения, на протяжении которого, кстати, уменьшилось и количество злоупотреблений со стороны правоохранителей, но он давно в прошлом. Но поскольку других существенных изменений в этом направлении работы правоохранителей (как и в других сферах) не произошло, то способы и качество расследования преступлений не изменились.
Миф шестой. Реформа полиции привела к росту преступности
Этот миф связан с предыдущим, и его часто распространяют политики.
Действительно, из-за войны на Востоке Украины, увеличения незаконного обращения боевого оружия и социально-экономических проблем преступность растет. Это базовый закон криминологии — если в стране возрастает безработица, то автоматически увеличивается количество краж, в частности квартирных. Однако рост преступности точно не является следствием реформ в системе полиции.
Наоборот, создание патрульной полиции, скорее, дало возможность некоторое время благодаря превенции сдерживать рост преступности в современных сложных условиях. Ведь заметность патрульных на улицах предотвращает совершение мелких преступлений.
Кроме того, как упоминалось выше, следственно-оперативные подразделения как работали, так и работают. Качество их работы не улучшилось, поэтому уровень преступности либо растет в ответ на социально-экономическую ситуацию в стране, либо остается таким же.
Другим важным фактором в этом контексте является то, что, показатели раскрытия преступлений, которыми часто оперируют в дискуссии о росте преступности, — плохое мерило для оценивания эффективности работы полиции.
Уголовную статистику годами искажали и искажают: преступления скрывают от учета, производства закрывают в ручном режиме — и все это для получения «правильной» динамики раскрытия. Зачастую эти цифры имеют мало общего с реальным уровнем преступности и ощущением гражданами себя в безопасности. А высшее руководство полиции и далее, к сожалению, требует «побольше» раскрытых преступлений и «как можно скорее». А полгода назад на совместной коллегии МВД и премьер-министра даже В.Гройсман пригрозил уволить трех руководителей местной полиции, у которых будут наименьшие показатели раскрываемости в первом полугодии. Неизвестно, выполнил ли он свое обещание, но мы уже и сами догадались, что делали руководители полиции для того, чтобы избежать увольнения.
Намного более важными критериями измерения эффективности является наличие чувства безопасности у населения, оперативное и действенное реагирования полиции на каждое совершенное правонарушение, увеличение доверия к полиции со стороны людей, имевших с ней дело. В западных странах, к слову, ориентируются еще и на состояние отношений предпринимателей с государством (отсутствие незаконного давления на бизнес), состояние рассмотрения жалоб на незаконные действия полицейских и т.п.
Миф седьмой. Реформа полиции завершена/провалена
Из-за сложности определения понятия «реформа» нельзя однозначно сказать, что она завершена, провалена, или что она продолжается. Год, три или пять лет — все это по большому счету условные цифры, которые не могут быть ориентиром для завершения реформ. Особенно сложно оценивать в условиях, когда направления реформирования постоянно меняются, а четкого, согласованного всеми ответственными за это в государстве должностными лицами плана и индикаторов изменений — нет. Единственное, что можно сказать наверняка: пока не реформировано «ядро» полиции — криминальная полиция и следствие, говорить о завершенности реформы точно преждевременно.
В завершение приходится, к сожалению, добавить, что процесс ради процесса, очевидно, полностью устраивает политическое руководство МВД. Ведь маленькие пилотные проекты и эксперименты приносят быстрые репутационные дивиденды. В условиях коротких политических циклов — это понятная и желаемая цель. А вот системные изменения непременно привели бы к разрушению существующих коррупционных схем и привычных практик работы, а следовательно — к недовольству среднего звена руководителей и выходу старой вертикали полиции из-под контроля министра.
К сожалению, это точно не то, чего хочет министр, который давно ведет свою политическую игру, используя вверенные ему ведомства как рычаги влияния.
