Украинским городам угрожают не технические, а реальные дефолты, если они не прекратят спасать свою инфраструктуру за счет заемных денег.
Сколько должны города
На первый взгляд, долги местных властей по сравнению с общей задолженностью государства это не такие большие деньги. По данным Ассоциации городов Украины, на начало 2013 года долги местных бюджетов достигли 16,7 млрд. грн. Из общей суммы около 12,3 млрд. грн. составил внутренний долг, в том числе займы банков и финансовых учреждений (около 1 млрд. грн.), беспроцентные кредиты Государственного казначейства (4,7 млрд. грн.) и обязательства по ценным бумагам местных властей (6,2 млрд. грн.). Еще 4,5 млрд. грн. составил внешний долг местных властей, сформированный преимущественно вследствие валютных займов Киева.
При этом объем средств, которые могут привлекать муниципалитеты, довольно жестко ограничен законодательством. Так, местные займы могут осуществлять только города с населением более 300 тыс. жителей, и хотя этот барьер постоянно снижается (раньше занимать могли только города-миллионники), сегодня даже не все областные центры имеют такую возможность.
Кроме того, Бюджетным кодексом установлены четкие критерии, ограничивающие размер долга, которые гарантируется территориальной общиной города. По состоянию на конец бюджетного периода он не может превышать 200% (для города Киева – 400%) среднегодичного прогноза поступлений бюджета развития. Кроме этого, любые местные внешние займы и выпуски облигаций, согласно порядку, определенному Кабинетом министров, регулируются Министерством финансов. Чтобы представить общий порядок возможной задолженности, стоит вспомнить, что в этом году общий размер бюджетов развития местных бюджетов составляет около 7 млрд. грн.
«Нормы, которые прописаны в законодательстве, в принципе, на сегодняшний день являются достаточными и пока не загоняют наши города в какую-то долговую яму, как это происходит, например, во многих европейских странах, где есть города-банкроты. С другой стороны, эти рамки достаточно широки и на сегодняшний день нормально позволяют городам использовать этот инструмент. Например, Черкассы за заемные деньги строили дороги, а Луцк решал некоторые вопросы по благоустройству», - отмечает эксперт Ассоциации городов Украины по вопросам бюджета Александр Слобожан.
Однако, следует отметить, что посчитать конечную сумму займов украинских местных властей крайне сложно, ведь, согласно законодательству, в общей сумме долгов не учитываются кредиты международных финансовых организаций, которые могут достигать очень значительных сумм.
Где занимают города
Крупные займы местные власти рассматривают в основном как средство быстро решить инфраструктурные проблемы городов, на которые в бюджетах хронически не хватает денег. По словам главы правительства Николая Азарова, только для приведения в порядок жилищно-коммунального хозяйства необходимо 400-450 млрд. грн., и эта сумма продолжает ежегодно расти. В сложившейся ситуации городам приходится либо законсервировать нарастающие проблемы, либо попытаться решить самые острые проблемы за счет заемных средств.
Наиболее выгодными для муниципалитетов являются кредиты международных финансовых организаций, таких как Всемирный банк или Европейский банк реконструкции и развития. Они могут предоставить значительные по объему кредиты, их стоимость значительно ниже, чем у других видов займов, а срок погашения может достигать более 10 лет. К примеру, крупнейшим проектом Европейского банка реконструкции и развития в Украине в 2012 году стал кредит на завершение строительства существующей линии метро для «Днепропетровского метрополитена» на сумму 152 млн. евро, выданный под госгарантии. Однако международные финансовые организации, как правило, выдают деньги только под конкретные проекты, которые проходят тщательный отбор, а сами договора займа предусматривают ряд довольно жестких условий по их выполнению.
Гораздо дороже муниципалитетам обходятся коммерческие займы украинских банков или выпуск облигаций внутреннего займа, ставки по которым могут быть довольно высокими. В частности, ставка купона для пятилетних облигаций Львова суммой в 200 млн. грн., которые были выпущены в 2009 году, составила 20%. Донецку выпуск пятилетних облигаций в том же году обошелся и вовсе в 25% годовых. Для бюджетов большинства украинских городов такие проценты по займам слишком высоки.
Пока что надежду на получение более дешевых коммерческих кредитов для развития городов дает утвержденная правительством Программа активизации экономики на 2013-2014 год, которая предполагает предоставление госгарантий на привлечение заемных средств по ряду направлений. В частности, по данным Минрегионстроя, на мероприятия в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства госпрограммой предусмотрено 46,9 млрд. грн. При этом из госбюджета планируется выделить 2,2 млрд. грн., из местных бюджетов – 4,1 млрд. грн., а остальные средства должны составить кредиты международных финансовых организаций, а также средства, которые будут привлекаться под госгарантии.
Пока что правительственная программа только начинает переходить из сферы планов в практическую плоскость, и пока не до конца понятно, удастся ли воплотить ее в жизнь в полном объеме. Однако местные власти «от безысходности и отчаяния», как отметил мэр Сум Геннадий Минаев, готовы ухватиться и за такую возможность. В частности, Сумы планируют привлечь кредиты под государственные гарантии на реконструкцию центрального канализационного коллектора, на решение транспортных проблем и проблем уличного освещения. «Без кредитов видно, что уже никак!» - пишет глава города в своем блоге в соцсети Facebook. Градоначальник добавляет, что текущая ситуация с наполнение бюджета города не позволяет финансировать даже заранее запланированные траты городской казны. «Мы многие объекты, которые заложены в бюджете, не финансируем. Спасти ситуацию в целом могут кредиты. Я думаю, в августе Кабинет Министров должен принять решение по этим кредитам» - надеется Геннадий Минаев.
На заемные средства для решения самых острых проблем города - организации работы общественного транспорта и ремонта дорог - уповает городской голова Луганска Сергей Кравченко: «Вот, мне если можно было бы взять миллиард гривен лет на 15, я бы взял и закрыл спокойно все вопросы. И люди были бы довольны», - откровенно заявляет градоначальник.
Снежный ком долгов
По словам эксперта по бюджетным вопросам Ассоциацаии городов Украины Александра Слобожана, судьба обанкротившегося Детройта украинским городам пока что не грозит.
Однако тревожные сигналы поступают и сейчас. Например, столица уже вынуждена брать новые кредиты для погашения старых. В частности, из последнего валютного кредита в $300 млн. две трети планировалось направить на погашение предыдущих займов. При этом ставку в 9,375% годовых по новому кредиту в долларах сложно назвать низкой.
И если Киев пока что может себе позволить обслуживать займы в размере сотен миллионов долларов, то другие областные центры уже испытывают трудности с выплатами по долгам, суммы которых на порядок меньше.
В частности, в июле Луцк не смог найти средства, чтобы погасить муниципальные облигации на сумму в 20 млн. грн., выпущенные в 2008 и 2009 годах. В итоге кредиторам ничего не осталось, кроме как реструктуризировать задолженность. Трудности с оплатой долгов в конце прошлого года наблюдались и в Донецке. Городские власти не смогли своевременно погасить кредит за автобусы, купленные во время подготовки к Евро-2012. В итоге городу пришлось пойти на дополнительные миллионные траты, чтобы пролонгировать выплаты по этому кредиту.
«Город, беря на себя долговые обязательства, рассчитывает на определенную стабильность доходов своего бюджета развития, из которого погашаются долги. Но вследствие изменений законодательства бюджет развития городов не стабилен. С другой стороны, Министерство финансов доводит для исполнения по доходам местного бюджета зачастую завышенные показатели и, исходя из них, рассчитывает объем расходов на так называемые делегированные полномочия - это бюджетная сфера, образование, здравоохранение. И если этот план не выполняется, руководству города для выплаты зарплат бюджетникам приходится рассчитывать на собственные ресурсы. Но из этих же ресурсов должны погашаться долги. И горсовет вынужден направлять часть этих средств на проедание, вследствие чего не может вовремя рассчитаться по долгам», - поясняет Александр Слобожан.
Кроме этого, к просрочке платежей нередко приводит несвоевременное перечисление средств Госказначейством, когда даже у городов, у которых формально на счетах есть деньги, они вовремя не перечисляются. Так, в начале 2010 года в ситуации технического дефолта оказался Львов, поскольку Госказначейство вовремя не перечислило платежи по муниципальным облигациям города, хотя соответствующее поручение местные власти сделали, а на счетах города формально находилась необходимая сумма.
Как отмечают в Ассоциации городов, обычно кредиторы соглашаются пролонгировать договоры займов, ведь за просрочку по оплате может начисляться пеня, а кроме того – увеличивается срок и, как следствие, стоимость их обслуживания возрастает.
Но хуже всего то, что из-за несвоевременного перечисления средств Госказначейством местным властям зачастую приходится привлекать новые займы для финансирования текущих нужд. В частности, в конце июля привлечь кредиты для того, чтобы профинансировать текущие расходы, был вынужден Донецк: «На сегодняшний день неоплаты Казначейством по незащищенным статьям, как их считает Министерство финансов, составляют более 70 млн. грн.», - сообщил глава города Александр Лукьянченко. При этом, по словам градоначальника, средств не хватает на закупку топлива для общественного транспорта. В связи с этим горсовет вынужден был принять решение о передаче в залог имущества города для получения кредита на эти цели.
И, по словам экспертов Ассоциации городов Украины, такие случаи не редкость. «Подобные случаи были во многих городах, в Виннице, Тернополе, Черкассах, Сумах, когда Госказначейство не перечисляет какую-то сумму по так называемым незащищенным статьям. При этом, например, средства на бензин для автомобилей «скорой помощи» также входят в эти незащищенные статьи. И каждый глава города понимает, что эти траты первоочередные и нельзя ждать, пока казначейство эти деньги проплатит. В итоге принимается решение взять кредит, и на эти средства закупается бензин. Да, позже казначейство перечислит предусмотренные на это средства, но за это время на ровном месте появляются новые расходы на обслуживание долга», - подчеркивает Александр Слобожан.
Похожие ситуации возникают и в случае просрочек по оплате договоров с подрядчиками, которые выигрывают муниципальные тендеры, ведь в договорах зачастую прописана пеня за несоблюдение сроков оплаты выполненных работ. И ее размер зачастую может быть больше, чем ставка по обслуживанию кредита, который можно взять на эти цели, не считая того, что суд может учесть в компенсации упущенную выгоду вследствие несвоевременной оплаты работ муниципалитетом.
При этом, по словам Александра Слобожана, если ситуация не изменится, украинским городам будут угрожать уже не технические, а реальные дефолты: «Это все накапливается, и наступит момент, когда у городов будет идти слишком много средств на обслуживание долговых обязательств. Такое накопление и спускание одних средств на обслуживание других, фактически на латание дыр, уже в скором времени может привести к серьезным проблемам. Если городам и дальше будут задерживать перечисление их же средств, прогнозировать расходы больше, чем доходы, и не обеспечивать под это дополнительный финансовый ресурс, а также если при этом не расширится собственная доходная база местных бюджетов, то долги будут накапливаться. В итоге придет момент, когда мы будет говорить о реальных дефолтах. Не о просрочке по платежам, а когда у города в определенный момент просто не будет средств рассчитаться по своим долгам».
