Самым доступным образом проблему миграционной политики в Украине отражает комедийный боевик «13-й район». Власти, не в силах навести порядок в насыщенных преступностью моноэтнических кварталах, обносят их стеной и блокпостами, а затем планируют взорвать небольшую нейтронную бомбу. Антиутопия из недалекого будущего, которую Люк Бессон смоделировал для Парижа, очень актуальна для Украины.
В ближайший четверг Верховная Рада в пятый раз за последние одиннадцать лет попытается наконец-то принять законопроект «О концепции государственной миграционной политики». И вот же совпадение — в ближайшую среду администрация президента Виктора Януковича планирует полностью ликвидировать Государственную миграционную службу, созданную для системного решения проблем миграционной политики в 2007-м году постановлением премьер-министра… Виктора Януковича! Почему пока одна рука государства пытается создать нормы для урегулирования проблемы, другая рука рубит правоприменительный механизм? Расследование «ЗН» позволяет установить картину взаимоисключающих и абсурдных решений президента, его администрации, правительства, отдельных министерств и ведомств. В результате пустой бюрократической грызни государственные интересы откровенно размениваются на частные интересы отдельных чиновников и коммерческих структур.
У семи нянек
Проблема контроля миграции населения из Украины и в Украину не имеет комплексного решения все годы существования независимого государства. Формально контролем миграции занимается множество органов. Пограничники впускают-выпускают граждан, МВД выдает паспорта и борется с нелегальной миграцией, Госкомнацрелигии занимается приемом беженцев, Минтруда отвечает за трудоустройство, налоговая контролирует налогообложение официально трудоустроенных. Но нет в государстве ни одной структуры, которая бы аргументированно отвечала на принципиальные вопросы: кого и зачем пускать в Украину, кто приехал и на какой срок, кто перемещается и в каком направлении, как жизнедеятельность мигрантов согласуется с действующей социальной и экономической политикой? Нет органа, который мог бы планировать методику депортации нежелательных социальных и национальных групп, а также другие комплексные задачи защиты государственных интересов. Чтобы было еще понятнее — никто не знает, сколько мигрантов официально пребывает на территории Украины, чем они занимаются, где расселены. Отсутствует система регистрации мигрантов, отсутствует механизм контроля. В своих оценках миграционных потоков руководство Украины использует не официальную статистику, а данные ООН.
По данным Генерального секретаря ООН за 2008 год, которые президент В.Ющенко озвучил в своем докладе, Украина занимает четвертое место в мире по количеству международных мигрантов — 6,8 миллиона человек! Значительная часть этих людей использует Украину как транзитную площадку для миграции в Евросоюз, но очень многие мигранты оседают у нас надолго. По данным экспертов Верховной Рады, в Украину только официально за последние годы въехало на 700 тысяч человек больше, чем выехало. МВД считает, что в Украине проживает 123 тысячи иностранцев. При этом признается, что свыше 30% иностранцев, прибывающих в Украину на учебу, просто используют студенческое прикрытие как легенду для въезда в страну. Стремительный рост китайской, вьетнамской и афганской общин в Киеве, расширение влияния и численности грузинской и чеченской диаспор, тесно связанных с организованной преступностью, рост общины турок-месхетинцев в Донецкой области — это наглядные примеры тихой экспансии иностранцев в Украине. Мы импортируем не просто чужую культуру, мы импортируем чужой общественный уклад. Спаянные национальные группы очень слабо ассимилируются, агрессивно осваивая зоны проживания. И ни малейшего влияния государство на эти процессы не оказывает.
Как проблема нелегальной миграции касается каждого из нас? Даже если вы вообще не сталкиваетесь с иностранными мигрантами, вы все равно платите за них из своего кармана. Самое важное, что большинство иностранцев в Украине не являются налогоплательщиками. Как отметил зампред ГНАУ С.Лекарь, даже многие международные корпорации приглашают иностранных специалистов на официальную минимальную зарплату.
Государство дотирует все жизненно важные товары и услуги — хлеб, транспорт, газ, электричество, предоставляет бесплатно медицинское обслуживание, школы, детсады. На все это тратятся наши налоги, которые перераспределяет бюджет. Всем этим иностранцы, неустановленное количество которых проживает без всякой регистрации и не платит налоги вообще либо платит минимум, пользуются за счет налогоплательщиков.
По данным экспертов Верховной Рады, ущерб бюджету от проживания каждого нелегального мигранта в Украине только по статье жилищно-коммунальных услуг составляет свыше четырех тысяч гривен! По оценкам некоторых украинских исследователей Львовского и Киевского госуниверситетов, количество только нелегальных мигрантов в Украине может составлять до 1,6 миллиона человек…
Мигранты являются питательной средой для организованной преступности. Увы, приток квалифицированной рабочей силы в Украину весьма незначителен. К нам едут неустроенные и необразованные люди из самых бедных стран мира. Торговля наркотиками в этих странах — наиболее доступный для бедняков способ добыть средства для проживания. Комиссия по наркотическим средствам ООН называет Украину одним из основных транзитных маршрутов и значительным рынком потребления героина и других психотропных средств из стран Юго-Восточной Азии. И иностранные мигранты играют ключевую роль в функционировании рынка наркотиков в Украине, а также в других видах преступности.
Координация работы государственных ведомств в данном вопросе отсутствует. Один из многочисленных примеров — в 2006-м в Госкомнацрелигии поступило обращение о предоставлении статуса беженца от гражданина Казахстана Александра Лукина. Служба безопасности Украины сделала заключение — Лукин в Казахстане объявлен в международный розыск как лицо, скрывшееся от следствия и дознания, и потому предоставление статуса беженца нецелесообразно. Несмотря на позицию компетентных органов, Лукин статус беженца получил как возможная «жертва политических преследований». Согласно открытым источникам, Лукин был бизнесменом и участником ликвидированной властями финансово-промышленной группы, обвиненной в уклонении от уплаты налогов в особо крупных размерах. Никакой публичной политической деятельностью с момента получения убежища в Украине в 2006 году, он не занимается.
Вопросы о целях пребывания и занятости мигрантов в Украине, их социальной, экономической и культурной адаптации государство не интересуют.
За рубежом
Рассмотрим организацию миграционной политики на близком примере. В России Федеральная миграционная служба, которая имеет свой бюджет, свою программу развития, свою кадровую систему и является самостоятельным органом управления, подведомственна МВД. Миграционная политика России решает следующие проблемы: 1. Поддержка внешнеполитических интересов государства. Яркие примеры — массовая депортация грузин в ходе обострения российско-грузинских отношений, ограничения въезда для молдавских граждан. И наоборот — льготный режим въезда и регистрации для граждан Украины накануне президентских выборов 2004 года, выдача российских паспортов жителям Крыма. 2. Кадровое обеспечение экономики. Для работы целых отраслей с тяжелым и низкоквалифицированным трудом в России мигранты составляют кадровую основу. Миграционная политика стимулирует привлечение квалифицированной рабочей силы — потребности российского машиностроения, энергетики, транспорта во многом решались за счет миграции из Украины, а также других стран СНГ. 3. Демографический фактор. Учитывая низкий прирост населения и малонаселенность огромных российских просторов, привлечение мигрантов — единственная возможность решить проблемы демографии и старения трудоспособного населения. 4. Освоение и удержание территорий государства. ФМС осуществляет ряд программ, направленных на привлечение в Россию мигрантов с российской самоидентичностью, связанных с господствующим общественным сознанием и культурой, которые усиливают преобладающий этнос. 5. Защита прав российских трудовых мигрантов за рубежом. Межгосударственные договоры способствуют соблюдению прав гастарбайтеров, и со многими государствами ЕС такие договоры у РФ уже заключены (к слову, в Украине ни одного такого договора, который бы защищал права наших мигрантов в той же России, в ЕС, не существует).
Таким образом, существование специального органа исполнительной власти, решающего комплексные задачи внутренней и внешней политики, формирующего методы реализации этой политики в своей отрасли, является приоритетом для российского руководства. Миграционная политика — важный инструмент укрепления государственного суверенитета и развития основного ресурса страны — человеческого. ФМС РФ — это система, которая координирует и планирует государственную политику и отвечает за результаты. ФМС контролирует обязательную регистрацию иностранцев, курирует работу по созданию национального биометрического паспорта и нормативной базы для введения биометрической идентификации граждан. Разумеется, в руках ФМС — и полный контроль за выдачей общегражданских и заграничных паспортов.
Следует отметить, что поступления в бюджет от деятельности Федеральной миграционной службы составили около 1,2 миллиарда долларов! И в этом году поступления значительно возрастут. Таким образом, системная государственная работа позволяет получать вполне практические и измеряемые материальные результаты для бюджета.
Каждый, кто интересовался возможностями работы в США, Канаде, странах Евросоюза, знает, насколько высокие там требования к трудовым мигрантам. И насколько строгая и эффективная система контроля и регистрации мигрантов. Миграционная политика в развитых государствах — одна из основ реализации государственного суверенитета и перспективного развития.
Миграционная служба в Украине
К сожалению, само понятие «миграционная политика» в понимании руководства Украины отсутствует. И главный показатель — отсутствие даже рамочного закона, который бы определял понятия и устанавливал критерии такой политики. Возможно, на будущей неделе парламент исправит хотя бы эту несуразность — ведь работа над законопроектом тянется с 1999 года! При том, что научная база, теоретические разработки, исследования миграционной политики в Украине достаточно развиты, специалисты в этой сфере у нас есть, действуют программы обмена опытом с зарубежными структурами.
Разумеется, в Украине созрела острая необходимость для создания специализированного органа, аналогичного по функциям миграционным службам любой цивилизованной страны. К слову, в СНГ миграционные службы созданы везде, за исключением Украины и Беларуси. При этом очевидно, что вопрос подчиненности такой структуры — второстепенный. В мире миграционные службы с самостоятельным статусом, как правило, подведомственны Минюсту, МВД, напрямую подчиняются главе Кабмина. Главное, что такой орган должен выполнять цели и задачи, которые сейчас в государстве не выполняет никто.
Профильный департамент МВД занимается только выдачей паспортов. Мигранты для милиции — это как автовладельцы для ГАИ. Чем больше ездит без прав за рулем, тем лучше. Мигранты — просто еще одна статья неофициальных доходов, лишь бы не убили кого. А их поголовная идентификация, регистрация — для милиции вопрос совершенно неприоритетный. Какой участковый будет выяснять личности десятка китайцев в троещинской гостинке? Посмотрел, что все спокойно, «сотку» получил и пошел — территория отработана.
Миграционная политика — это инструмент реализации государственной политики, а не просто некий придаток к паспортным столам и разрешительной системе. Поэтому еще в 1996-м, при Юрии Кравченко была принята Концепция развития системы внутренних дел, действующая по настоящее время, которая предусматривает «освобождение милиции общественного порядка от некоторых несвойственных ей функций — паспортной и визовой работы… Эти функции будут переданы… центральным органам исполнительной власти».
Европейский союз включил в план проекта действий Украина — ЕС пункт о создании в Украине специального органа в сфере миграции. И 13 июня 2007 года, после глубокой и всесторонней проработки, премьер-министр Виктор Янукович издал распоряжение Кабмина «Об одобрении плана действий Украина—ЕС», которым предусмотрел «создание Государственной миграционной службы Украины для обеспечения необходимого межведомственного сотрудничества на центральном, региональном и местном уровне путем объединения существующих структур».
В 2008-м указом президента В.Ющенко о миграционной политике создание миграционной службы было обозначено как срочная задача, причем отмечались недостаточные меры правительства по решению данного вопроса. В 2009 году, когда подошло время очередного отчета о выполнении плана действий Украина — ЕС, правительство Ю.Тимошенко приняло решение о создании Государственной миграционной службы как самостоятельного гражданского органа исполнительной власти на основе соответствующих подразделений МВД и Госкомнацмиграции. Структура работы и подчинения ГМС Украины точно соответствует положению о статусе Федеральной миграционной службы России.
В 2010-м, уже при третьем премьер-министре Николае Азарове, создание ГМС получило развитие. В бюджете финансирование миграционной службы было прописано отдельной строкой.
Премьер, как и его предшественники, понимает, что выполнение плана Украина— ЕС и расширение базы налогообложения физических лиц невозможны без структурной реформы миграционной системы Украины.
Согласно официальным данным, представленным правительству специалистами Государственной миграционной службы Украины, в случае введения со второй половины 2010 года полноценного функционирования ГМС и принятия пакета законодательных актов, направленных на обеспечение миграционной политики в Украине, поступления в бюджет за шесть месяцев могут составить около трех миллиардов гривен, что в три-четыре раза превышает нынешние доходы казны по всем ведомствам, которые сейчас отвечают за различные аспекты в сфере миграции.
Ничего государственного, только бизнес
Но вот парадокс. Государственная миграционная служба, которая едва создана, уже на этой неделе может прекратить свое существование. Решение о ликвидации службы и возвращении всех ее подразделений в состав департамента МВД и в Госкомнацрелигии может быть принято уже в среду. Самое забавное, что службу, необходимость создания которой была обоснована при премьер-министре Януковиче, планирует устранить… президент Янукович!
Все произошло как в анекдоте. После обращения генерального прокурора А.Медведько и уполномоченного по правам человека Н.Карпачевой к президенту, с просьбой ускорить создание Государственной миграционной службы, глава администрации президента С.Левочкин дал поручение изучить вопрос соответствующим министерствам и ведомствам. Янукович лично поручил сделать свои выводы премьер-министру. Н.Азаров 7 мая направил Януковичу письмо, в котором полностью поддержал необходимость создания ГМС. Позиция премьера была обоснована политическими резонами, а также конкретными выкладками по экономике. Азаров гарантировал, что в случае создания службы бюджет получит как минимум 1 миллиард гривен уже в этом году даже без принятия дополнительного пакета законов, а в следующем поступления составят три-пять миллиардов гривен. Казалось бы, что может быть убедительнее для страны, переживающей глубокий бюджетный кризис?
Но Янукович позицию Азарова не счел убедительной. Более весомо для президента прозвучали аргументы министра внутренних дел А.Могилева. И теперь все программы развертывания ГМС сворачиваются. «ЗН» обратилось к руководству администрации президента с просьбой пояснить причины такого решения.
Из аппарата замглавы АП Е.Лукаш мы получили документ, на основании которого президент изменил долгосрочную правительственную программу.
Оказывается, МВД вдруг решило само создать в своем составе гражданский орган по управлению миграционной политикой. Основная аргументация — миграционные службы многих стран подчиняются МВД. В документе нет ни слова о целях и задачах миграционной политики, нет никаких экономических показателей, нет ничего. Логика сугубо бюрократическая — раз ГМС до сих пор не получила штатный состав и помещения (которые ей до сих пор не передает МВД), значит служба не справилась с оргвопросами и надо передать ее функции обратно, а саму службу ликвидировать.
Очевидно, Могилева не устраивает начальник ГМС Игорь Репешко. Но почему бы не заменить начальника ГМС лояльным профессиональным человеком, а не рубить на корню уже готовый проект создания миграционной службы, в который государство за прошедшие годы, в том числе и по распоряжению премьера Януковича, вложило десятки миллионов гривен? Ведь через «Урядовий кур’єр» в штат ГМС уже идет набор сотрудников, официально выделены помещения.
Государственную логику в этом шаге разглядеть трудно — ведь проект создания ГМС прошел десятки совещаний и согласований, его необходимость была подтверждена тремя составами правительства. Зачем уничтожать то, на что потрачены многолетние усилия и средства, таким бульдозерным способом, в кратчайшие сроки, без каких-либо серьезных выкладок, без серьезной проработки? В докладе, подготовленном, очевидно, в МВД, о государственных интересах нет ни слова. Но частные интересы просматриваются.
Дело в том, что с созданием самостоятельного, пусть и координируемого МВД ведомства появляются предпосылки для иссякания важного источника благосостояния милицейского руководства — контроля за производством и выдачей паспортов. «ЗН» уже проводило расследование о том, как МВД при предыдущем министре Ю.Луценко без всякой мотивации заказывало заграничные паспорта частному консорциуму «ЕДАПС», близкому к народному депутату В.Грицаку. «ЕДАПС» выставляет разорительные для бюджета цены на свои услуги. Так, из 120 гривен в себестоимости загранпаспорта более 100 гривен приходилось на одну-единственную пластиковую страничку, которую поставляет «ЕДАПС». Как и почему уполномоченные сотрудники МВД подписывают столь невыгодные условия закупки пластиковых страниц в паспорт и обогащают таким образом частную структуру на сотни миллионов гривен в год за счет граждан, знает только их совесть. «ЕДАПС» отлично зарабатывает на техталонах и других документах МВД — значительную часть их стоимости составляют защитные знаки «ЕДАПС». Хотя зачем нужна голограмма на техталоне за 100 гривен, ни один генерал пояснить не в силах. МВД проявляет лояльность к бизнесменам из «ЕДАПС» и другим путем — на территории консорциума чиновники умудрились в свое время создать государственный Центр персонализации документов МВД, который непосредственно вносит личные данные в документ. Так вот, положение о создании ГМС предусматривает передачу Центра персонализации в подчинение миграционной службы. Разумеется, отдать контроль за государственным предприятием «ЕДАПС» не собирается. Что ж, можно поздравить депутата Грицака — очередной раунд борьбы у государства он, кажется, снова выиграл. Центр персонализации остается под полным фактическим контролем «ЕДАПС» и формальным — МВД. Пусть в стране еще несколько лет не будет миграционной службы, кого это волнует? Конечно, министр МВД в наше бурное время гораздо убедительнее выступает в глазах президента, чем премьер-министр. Конечно, сотни миллионов прибыли для бизнеса важнее миллиардов гривен для государственного бюджета, важнее государственной политики, плана Украина — ЕС, и т.д. Лишь бы не уменьшать норму прибыли для нужных людей. Стабильность, понимаете ли, важнее реформ.
