Мощное гражданское общество является одним из ресурсов Украины, чью влиятельность подтверждают отчеты международных организаций и озвучивают сами граждане. Но все больше и больше усугубляется конфликт между гражданским обществом и органами государственной власти, которые считают этот ресурс слишком громким и проблемным.
Уже несколько месяцев гражданское общество Украины живет в неопределенном правовом поле — после того как парламент обязал подавать е-декларации «участников антикоррупционных мероприятий», до сих пор ни один институт не может объяснить, кого именно считать таковыми. Из-за этой правовой неопределенности, создающей широкое поле для манипуляций и репрессий на местном уровне, антикоррупционные новеллы раскритиковали как украинские, так и международные общественные организации.
Очередной виток конфликта возник из-за законопроектов Администрации президента, которыми е-декларирование для «антикоррупционных организаций» отменяется, но вводится жесткая публичная финансовая отчетность для всех общественных организаций в целом.
Официальной причиной введения этих отчетов члены правительства называют «повышение прозрачности». Но общественные деятели видят в этом месть за критику пробуксовки реформ.
Повышение прозрачности — это мировой тренд, являющийся чрезвычайно важным и для организаций гражданского общества. Ведь именно прозрачность формирует доверие к организации со стороны граждан, чьи интересы она представляет.
Однако вместо дискуссии о том, как повысить доверие к гражданскому обществу, имеем конфликт, где прозрачность могут использовать в качестве инструмента мести, что будет представлять угрозу для демократии в целом.
Прозрачность общественных объединений. Негативный опыт
«Законная цель по обеспечению прозрачности не может оправдывать мероприятия, препятствующие деятельности неприбыльных организаций, которые действуют в сфере прав человека, демократии и верховенства права».
Это вывод Венецианской комиссии о российском федеральном законе «О нежелательной деятельности иностранных и международных неправительственных организаций».
Однако власть России проигнорировала рекомендации европейцев, что ознаменовало очередной этап свертывания демократии и нарушение прав человека. Именно под предлогом повышения прозрачности и подотчетности гражданского общества в России законом установлен суровый контроль над ним.
Печальный опыт России и критика международных организаций стимулируют негативное отношение общественных организаций к законопроектам, которые предлагает Администрация президента.
Вмешательство государства в деятельность гражданского общества считается недопустимым, даже когда вопрос касается такой важной темы, как повышение прозрачности.
Европейские страны действительно ратуют за повышение прозрачности общественного сектора, но делают это через обязательные консультации с общественными организациями, учитывая контекст каждой конкретной страны и руководствуясь тем, что для введения новых требований к общественным организациям должны быть серьезные основания.
Прозрачность общественных объединений. Украинские реалии
Более 70 тыс. украинских общественных организаций уже обязаны подавать в налоговую все те же отчеты, что и другие организации, — ежемесячно отчитываться о зарплате сотрудников и уплате ими налогов, о недвижимости и земле, если она у них есть; подавать финансовую отчетность как субъекты предпринимательства, где надо раскрывать информацию о своих доходах и расходах.
Кроме того, 31 тыс. общественных организаций ежегодно подают отчет об использовании доходов неприбыльной организации и финансовый отчет субъекта малого предпринимательства. В этих отчетах указывается информация и о доходах, и о расходах общественной организации.
Различные типы отчетов и информации об общественных организациях имеют Министерство юстиции, Министерство экономического развития и торговли, Министерство молодежи и спорта, Министерство социальной политики, Государственная фискальная служба, Государственное управление статистики и органы местного самоуправления.
Может ли повысить прозрачность общественного сектора введение еще одного отчета? И может ли вообще публичный отчет перед органами государственной власти повысить доверие граждан к организации гражданского общества?
По мнению авторов, законопроекты №6674 и №6675 соответствуют европейским стандартам отчетности неправительственных организаций и повышают прозрачность гражданского общества. Но если это действительно так, почему же их тогда критикуют европейские партнеры Украины?
Законопроектами предлагается отменить е-декларирование для «антикоррупционников» и в то же время ввести два новых публичных отчета. Первый должны подавать все общественные организации, второй — физические лица-предприниматели, получавшие заказы в рамках проектов международной технической помощи.
Оба отчета должны обнародоваться на сайте Государственной фискальной службы. В своем отчете общественные организации обязаны информировать о количестве членов организации, руководящем составе и участии руководства в других организациях, общей сумме членских взносов, общей сумме затрат на зарплаты и персональных зарплатах десяти самых высокооплачиваемых сотрудников. Также общественные организации будут обязаны детально перечислять, от кого и какие суммы они получили на деятельность, и каким физическим лицам или компаниям платили за услуги с указанием общих сумм.
За непредоставление такого отчета предлагают наказывать лишением признака неприбыльности, что приведет к уплате штрафов и налогов на несуществующую прибыль.
Среди первых на эти «европейские предложения» откликнулся Международный центр некоммерческого права (Вашингтон). Его вывод — таких жестких требований к отчетности общественных организаций нет ни в одной стране Европейского Союза. Нормы законопроектов являются дискриминационными по своей природе, а требования с целью «повышения прозрачности» хотят ввести без надлежащего обоснования и консультаций с общественностью.
Не лучшего мнения о законопроектах и эксперты проекта Совета Европы «Партнерство для надлежащего управления», которые рекомендовали членам правительства больше консультироваться с общественными организациями при разработке законопроектов по гражданскому обществу и ориентироваться на лучшие практики подотчетности.
Прозрачность общественных объединений. Положительный опыт
В основе отношений государства и гражданского общества в европейских странах лежит понимание, что общественные и благотворительные организации полезны для страны. Они не только помогают преодолевать проблемы, с которыми не может справиться правительство, но и являются «сторожевыми псами демократии»: контролируют действия власти и защищают права граждан.
Страны Совета Европы еще в 2002 г. пришли к соглашению, что «лучший способ обеспечить этическое и ответственное поведение НПО является содействие саморегуляции в этом секторе на национальном и международном уровнях».
Эти стандарты нашли свое отображение в Фундаментальных принципах о статусе неправительственных организаций в Европе (которые в 2002 г. были утверждены в Страсбурге в рамках встреч, организованных Советом Европы) и Руководящих принципах о свободе объединений, утвержденных ОБСЕ.
В ст. 224 Руководящих принципов указано:
«...Государство не должно требовать от объединений подотчетности и прозрачности, но должно поощрять и стимулировать их к этому».
Следовательно, вопросы прозрачности и подотчетности гражданского общества европейцы больше возлагают на сами общественные организации.
В Фундаментальных принципах указано: «Лучшим способом обеспечить этическое и ответственное поведение НПО является содействие саморегуляции в этом секторе на национальном и международном уровнях».
Среди инструментов такой саморегуляции — введение наблюдательных советов, проведение независимых аудитов и те же годовые отчеты, которые, однако, презентуются прежде всего членам организации и ее донорам, а не государственным органам.
Государственный контроль над деятельностью общественных организаций в Европейских странах тоже есть. Но зависит от конкретных проблем, которые он призван решить. «Золотым стандартом» считается тезис, согласно которому отчетность общественных организаций не должна быть сложнее, чем для других юридических лиц.
Общее правило для европейских общественных организаций — подавать отчетность в налоговые или другие органы власти, если ОО получают налоговые льготы или средства на свою деятельность от государства. Формат этих отчетов, как и то, делать ли их публичными для общественности, определяют в каждой стране отдельно и довольно осторожно.
Так, в Великобритании существует требование подавать годовой отчет, но это больше касается деятельности благотворительных фондов, поскольку они имеют существенные налоговые льготы.
В странах-лидерах Евросоюза, Франции и Германии, общественные организации подают отчет в налоговую, но он не является публичным. Это скорее аналог отчета по признаку неприбыльности, который уже подают украинские общественные организации.
Публичные отчеты введены в таких странах, как Венгрия и Польша. Но они не идут ни в какое сравнение с тем, что предлагают ввести в Украине.
В Польше общественные организации действительно должны подавать отчет в Министерство социальной политики, который размещается на специальном правительственном сайте. Этот отчет включает «программную часть», т.е. информацию о том, чем занимается общественная организация и какие имеет достижения, а также обобщенную информацию о финансовом состоянии. Но такой отчет связан с процентной филантропией — одним из механизмов поддержки общественных организаций, когда налогоплательщик может выбрать общественную организацию и перечислить ей 1% от уплаченных налогов. Правительственный портал, на котором размещены публичные отчеты, содержит также информацию о том, как перечислить свой 1% конкретной организации, чей публичный отчет вы просмотрели.
Законодательство Венгрии содержит требование обнародовать отчеты общественной организаций на своем сайте, но перечень обязательной для обнародования информации намного меньше, чем тот, который требуют законотворцы от украинских общественных организаций. Эти отчеты также больше подпадают под характеристики понятного нам «программного отчета организации».
Наиболее похожей на требования законопроектов является форма отчетности 990, которую используют для отчета благотворительных фондов в США.
Однако, согласно рекомендациям Международного центра некоммерческого права, стандарты отчетности в одной стране нельзя автоматически переносить в другую, без учета специфики обоих государств и причин, по которым эта отчетность была введена.
Публичная отчетность благотворительных фондов в США имеет цель информировать общественность о деятельности организаций, имеющих существенные налоговые льготы по сравнению с другими юридическими лицами. То есть отчетность введена для предотвращения рисков злоупотребления этими льготами.
Кроме этого, для организаций, чей бюджет меньше, чем 50 тыс. долл. в год, введен отдельный упрощенный отчет.
Следовательно, сравнивая реальные европейские стандарты и предложенные Администрацией президента законопроекты, трудно не заметить, что это параллельные линии, которые не пересекаются.
Прозрачность общественных объединений. Что дальше?
В общем заявлении общественного сектора общественные организации предложили два альтернативных пути решения проблемы с е-декларациями для «антикоррупционников»:
— отозвать законопроекты и изъять из них дискриминационные нормы;
— поддержать законопроект №6271, отменяющий е-декларирование без каких-либо дополнительных требований, и параллельно запустить процесс публичного отчета общественных организаций.
В соответствии с международными стандартами этот процесс должен включать широкое привлечение общественности к разработке новых законопроектов.
Такой путь кажется логичным, если учесть, что общественные организации в Украине уже подают довольно детальную налоговую отчетность. Поэтому повысить прозрачность общественного сектора можно и без критики международных экспертов.
На администрирование всех этих отчетов уже тратятся ресурсы, и процедура их сбора тоже уже налажена. Возникает закономерный вопрос: зачем создавать еще один отчет для общественных организаций, если большинство информации органы государственной власти уже имеют и так? Осталось просто сделать ее открытой для общественности, если действительно существует такая необходимость.
Прежде всего можно сделать публичным отчет об использовании доходов неприбыльной организации, поскольку для этого уже создана соответствующая онлайн-платформа. В кабинете налогоплательщика есть доступ к Реестру неприбыльных организаций и учреждений, в котором каждый гражданин может проверить, имеет ли общественная организация признак неприбыльности. Государственная фискальная служба может просто там же обнародовать отчеты, которые подают неприбыльные организаций.
И речь идет не только об ОО. Ведь в целом признак неприбыльности есть у 151 тыс. организаций, из них общественных — только 20%.
Граждане Украины имеют вполне логическое право знать, как пользуются признаком неприбыльности и благотворительные организации, и профсоюзы, и политические партии, и органы самоорганизации населения.
Решение обнародовать эти отчеты могло бы стать компромиссом между гражданским обществом и властью, что позволило бы достичь заявленных целей повышения прозрачности без рисков усиления государственного контроля над общественными организациями.
Ведь контролировать гражданское общество должны не государственные органы, а сами граждане, чьи интересы представляют общественные организации.
И более эффективным стимулом к прозрачности и эффективности являются не штрафы от налоговой инспекции, а опасение потерять доверие и поддержку общества.
