Статьи

Пропавшая концепция

Летом этого года вZN.UA А. Вилкул опубликовал статью, которая стала чуть ли не первым развернутым ответом общественности и бизнесу, негодующим по поводу состояния дорог. До тех пор было много заявлений, обещаний и просто откровенной лжи, которые должны были бы всех успокоить. Не успокоили. Поэтому статья, о которой идет речь, собрала все заверения и клятвы о светлом будущем воедино, да еще с претензией на конкретику. Но если чиновник такого ранга выходит на публику, значит, ему есть что сказать. И что же он сказал?

Заголовок статьи уже ничего хорошего не предвещал — "Украина: на пути к новому качеству дорожной инфраструктуры". То есть не к хорошему качеству, а просто к новому. После прочтения ряда банальностей, таких, как "Украина имеет уникальное географическое положение", хотелось услышать что-то более конкретное.Отвечая самому себе и читателям на вопрос "почему сегодня у нас плохие дороги?", вице-премьер только и смог сказать, что "нужен системный подход".

На вопрос "что должно быть сделано?" чиновник ответил, что в апреле правительство рассмотрело проект Концепции развития дорожной отрасли, которая якобы предусматривает внедрение новых технологий путем развития науки по разработке неких присадок для асфальтобетонных смесей. Ого, будут развивать науку… А как? Но после фразы "разметка должна указывать габариты движения, а не стираться в первые полгода", появилось полное ощущение, что это чистой воды издевательство, так как написание подобного не позволяли себе даже заядлые фанаты "эпохи развитого социализма", при этом именно они и построили дороги, по которым мы ездим до сих пор.

Тем не менее из уст вице-премьера прозвучала не новая, очевидная, но до сих пор игнорируемая всеми мысль, что не может одно ведомство проектировать, строить и контролировать дороги одновременно. Речь об Укравтодоре, разумеется. Когда и как дорожное агентство будет разделено, ответа пока нет. Но в качестве решения проблем Александр Вилкул предложил, в частности, утвердить программу развития автомобильных дорог на 2013–2018 гг., передать местным администрациям 117 тыс. из 169,5 тыс. км дорог и "создать прозрачную систему финансирования строительства и ремонта дорог".

Что касается последней идеи — прозрачного финансирования, то звучит она разумно, однако А.Вилкул не сказал, как эту прозрачную систему построить. Позже удалось выяснить, что это будет либо создание в госбюджете спецфонда, где станут аккумулироваться деньги на дороги, либо в бюджетной росписи эти деньги будут прописаны не вместе с другими расходами, а отдельной строкой. Между тем наличие или отсутствие спецфонда никак не влияет на прозрачность финансирования, ведь если правительство, Минфин, Госказначейство, КРУ без такого фонда не в состоянии контролировать деньги, то ничто им уже не поможет.

Представьте себе, что вы даете своему сыну деньги и просите его купить в магазине хлеб и молоко. И как бы по закону о госзакупкахвы объявляете всей семье, что из семейного бюджета выделили определенную сумму на покупку продуктов. А что потом? Сын приносит из магазина только хлеб и не возвращает сдачу. Но в правительстве, очевидно, считают, что если мальчику положить в один карман деньги на молоко, а в другой — на хлеб, то он купит и то и другое. Не кажется ли вам, что это все — детский лепет? Но именно такую схему придумало правительство и страшно собой гордится. Создание спецфондов — это вообще такая мода последних двух-трех лет: чтобы убедить всех в прозрачности финансирования при отсутствии убедительных аргументов, начинают говорить о спецфонде. Но даже весь госбюджет, состоящий сплошь из спецфондов, — это разговоры в пользу бедных, не более, особенно на фоне закрытости и непрозрачности финансовых отчетов. Даже публикация данных о госсзакупках не дает полной картины, потому что неизвестно, что с деньгами происходит дальше. И если семья проконтролировать родного сына еще может, вывернув его карманы, то налогоплательщики нанятое правительство — никак.

Но это еще не все. К сожалению, ни поиски по базе документов Кабмина, ни официальные запросы, ни кулуарные встречи с причастными к дорогам не позволили найти и прочитать Концепцию развития дорог, написанную Александром Вилкулом. Более того, в Кабмине официально ответили, что этот документ правительством не утверждался, а проект — не рассматривался. При том что всяких дорожных концепций было пруд пруди, именно этой нигде нет.

Программу развития дорог на 2013–2018 гг., ставшую как бы следствием невидимой концепции (или это параллельный документ, не связанный с другим), правительство начало рассматривать в июле этого года, и этим проектом ZN.UA располагает. Поразительно, что этот документ не намного толще и немногим отличается от "Концепции Государственной целевой экономической программы развития автодорог общего пользования на 2013–2018 гг.". Может, это и есть Концепция А.Вилкула? Нет, этот документ был принят Кабмином в сентябре 2012-го, то есть еще раньше, чем Александр Вилкул стал членом правительства. Но только теперь он чуть-чуть расширен и отправлен на согласования в другие министерства. По нашим данным, действительно, на заседании Кабмина вице-премьер сделал доклад о состоянии дорожной инфраструктуры и предложил комплекс мер для решения проблем, но речь шла не о какой-то новой Концепции, а именно о целевой программе на ближайшие 6 лет, подготовленной еще до его прихода в правительство.

Что же касается передачи 2/3 дорог с баланса Укравтодора на баланс областных властей, то этой идее, по словам самих же сотрудников ведомства, уже минимум лет пять.

Но и программа развития дорог, и отдельно идея передачи дорог от Укравтодора в ведение губернаторов — очень интересные новшества, заслуживающие отдельного анализа.

Начнем с программы развития.

Денег нет

Многие отмечают, что за последние десять лет качество законов и прочих документов значительно ухудшилось. Все чаще можно встретить либо двусмысленность, либо полную неопределенность в законодательных формулировках. Либо, если речь идет не о законе, который по определению должен быть строг, сух и однозначен, тут уж содержание документа носит настолько абстрактный и никого ни к чему не обязывающий характер, что между строк как бы читается — "мы тут написали кое-что, но можете не обращать внимания". Именно все это мы можем увидеть в Программе развития дорог. Почему мы так ее характеризуем?

Во-первых, программа — это четкий план действий. Что же имеем мы? Не поверите — рассуждения на тему, как было бы здорово найти деньги на дороги. Одно дело, когда рассчитывается рост ВВП по пессимистическому или оптимистическому сценарию, и совсем другое, когда речь заходит о строительстве дома, дороги или электростанции. Как говорят в народе, нет денег — не строй электростанцию. Во-вторых, согласно дорожной программе, за шесть лет на них будут потрачены астрономические 264,55 млрд грн, то есть более 40 млрд в год. Минфин робко отреагировал: а откуда деньги-то? Такая же реакция была и у премьер-министра Николая Азарова.

Согласно бюджету на 2013 г., все расходы Укравтодора составляют 16,9 млрд грн, из которых только 5 млрд идут на строительство и ремонт и 2,4 млрд — субвенции местным бюджетам, остальные деньги — и это львиная доля — идут на погашение кредитов, взятых правительством, и облигаций, выпущенным самим Укравтодором. Отсюда вопрос: как почти 8 млрд превратить в 40 млрд?

Далее, судя по тексту программы, рассматриваются три варианта финансирования: сохранение нынешней системы (то есть кредиты плюс сборы от топливного акциза, в который включен дорожный сбор), финансирование за счет частных инвесторов и за счет государственно-частного партнерства, включая концессии. На самом деле принципиального различия между тремя вариантами нет, но в ходе рассуждений, выписанных в документе, выясняется, что чиновникам предпочтительнее третий вариант. Но из 264,55 млрд грн все равно госбюджет должен потратить 242,2 млрд, и лишь оставшиеся "крохи" — частные деньги. На эту сумму А.Вилкул рассчитывает построить и отремонтировать 2,4 тыс. км и привести в порядок наиболее загруженные направления — 31,7 тыс. Но программу вернули на доработку. Так что мы можем смело утверждать, что планы все еще остаются неосуществимыми.

Отметим также, что недостающие 24 млрд, которые, по замыслу, кто-то согласится вложить в дороги, в шесть раз превышают ожидаемый объем прямых иностранных инвестиций в текущем году. Или так: ежегодные частные вложения в дороги равны всем годовым инвестициям. При том, что инвестиции сокращаются, инвестклимат ухудшается, такие планы — маниловщина в чистом виде.

Очень часто Укравтодор говорит о реализации возможностей привлечения денег на основе закона о концессиях на строительство дорог. При этом многие тут же пугаются того, что дороги будут платными. На самом деле о платных дорогах сейчас вообще речь не идет. Пока разговоры ведутся лишь о такой форме концессии, при которой частному инвестору платит государство. И это, по большому счету, почти то же самое, что кредит, за который в итоге все равно заплатит налогоплательщик. Но и в данном случае на это нужно больше денег, чем есть. Единственный смысл концессии состоит в привлечении такого концессионера, который построит дорогу отменного качества, то есть такую, которую украинские дорожники строить не умеют или категорически не хотят. И на будущее нам следует учитывать, что отбор концессионера проводится на конкурсной основе, поэтому желающих строить ту или иную дорогу должно быть больше одного. Если желающий будет один и он же будет победителем тендера — не сомневайтесь: что-то тут не так.

Но что бы подопечные Александра Вилкула теперь ни сочиняли, какие бы оптимистичные статьи ни писал сам вице-премьер-министр, программа, рассчитанная на 2013–2018 гг., уже не актуальна: и потому что она слишком абстрактна, и потому что не подкреплена реальными планами и финансами, а еще потому, что 2013 г. уже подходит к концу. Госбюджет, который должен отразить все эти расходы, как правило, принимается в ноябре-декабре.

Дорожный пинг-понг

А теперь вернемся к передаче большей части дорог от Укравтодора в управление обладминистраций.

Очевидно, что дорожные проблемы обусловлены в том числе и неэффективной системой управления. Как уже было сказано, претензии к самому Укравтодору заключаются в том, что он и швец, и жнец, и на дуде игрец, то есть проектирует, строит и контролирует качество работ. Но до раздела ведомства руки пока не дошли (разве что за исключением новой Гострансинспекции, которая теперь контролирует габариты и вес транспорта), а хозяйство Укравтодра вместе с деньгами уже передается в руки губернаторов — с 1 января 2014 г. И хотя официальные документы на сей счет еще не обнародованы, глава Укравтодора Евгений Прусенко уже объявил, что так будет. Зачем?

Прусенко сказал, что так принято во всем мире и что местным властям лучше знать, что делать с дорогами. Вот, собственно, и все, что чиновник смог сказать. Но такое объяснение не может быть принято на веру. И вот почему.

Средства областей на строительство местных дорог настолько скудны, что регионы никогда не обходятся без субвенций из госбюджета. Напомним, что сейчас все регионы получают из казны жалкие 2,4 млрд. Источников роста финансирования нет. Поэтому Укравтодор то кредиты берет, то выпускает облигации. При этом из 169,5 тыс. км дорог (включая 117 тыс. км, которые получат области) до конца 2014 г. будет отремонтирована лишь крохотная часть. Настолько крохотная, что становится вообще непонятной бравада А.Вилкула — на ремонт 7,7 тыс. км будет потрачено 10,3 млрд. Откуда? Как уже было сказано, сейчас нет даже проекта госбюджета на будущий год.

Отсюда следует простой и очевидный вывод, что передача дорог областям — это всего лишь перекладывание ответственности с вице-премьера, Мининфраструктуры и Укравтодора на губернаторов. Расчет, очевидно, сделан на то, что оставшиеся дороги Укравтодор худо-бедно приведет в порядок (достаточный для того, чтобы отрапортовать о кропотливой работе), а губернаторы, получив приданое в виде разрушенных дорог, но без достаточного количества денег, будут отвечать головой. Причем если голова Александра Вилкула (или министра Владимира Козака, или Евгения Прусенко) всего одна, то теперь таких голов будет аж 27 (по числу областей плюс Крым плюс главы Киева и Севастополя). И когда следующей весной дороги снова неожиданно смоет растаявшим внезапно снегом, то президент будет вынужден кричать не на Вилкула, Козака, Прусенко (они теперь ни в чем не виноваты), а на губернаторов. Не берегут чиновники горло президента, не берегут.

А аргумент, что, мол, местные власти лучше знают, какие дороги чинить и где строить, вообще не выдерживает критики: это знает любой дальнобойщик и любой автотурист, они могут с закрытыми глазами составить карту плохих дорог по всей стране. И только Укравтодор — махина, имеющая подразделения в каждом регионе, сжирающая более 2 млрд долл. в год в течение 20 лет — этого не знает? Видать, в стране совсем все плохо.

В разговоре с ZN.UA начальник службы автодорог Львовской области (та самая региональная структура Укравтодора) Николай Гнатив сказал, что приветствует это решение, но он пока еще не владеет всей информацией о предстоящих переменах. То есть никто не удосужился толком объяснить всем службам, что их ждет. На вопрос, будет ли сокращен персонал его службы, так как из 8400 км во Львовской области он лишается 6600 км дорог, чиновник ответил, что никаких сокращений пока не планируется, то есть дорог будет меньше, а людей — столько же. А на вопрос, как все эти перемены отразятся на качестве дорог, будут ли дороги ровными, чиновник ответил так: "Надеюсь".

Мы все ждем хоть какого-то сигнала, знамения что ли, которые подарят нам веру в то, что вот теперь приведут в порядок дороги и начнут их строить ровными и долговечными. Увы, ничего подобного нам ждать не следует. Видите ли, если вся дорожная реформа делается на авось, если у чиновников, кроме надежды, нет ничего (хотя им эта надежда давно ни к чему, у них другие заботы), то мы снова должны готовиться к худшему и вынужденно слушать чиновничью демагогию.

Что значит "надеюсь"? Как можно продавать товар без гарантий? Как можно требовать больше денег за такую отвратительную работу? Оказывается, можно.

Дайте еще

Не так давно правительство рассматривало вариант двукратного повышения топливных акцизов, чтобы увеличить поступления для строительства и ремонта дорог. По разным оценкам, это привело бы к подорожанию всех видов топлива на 3–5 грн. При этом ничего принципиально нового в управлении дорогами, технологиях и прочем не предусматривалось. Просто Кабмин, раздумывая над тем, где бы взять деньги, не увидел никаких других источников, кроме как еще разок залезть в карманы к гражданам, не предлагая ничего взамен.

Рост акцизов поддержал и Европейский банк реконструкции и развития — кредитор Украины. Но мы должны понимать, что МВФ, Всемирный банк и ЕБРР почти всегда рекомендуют Украине поступить именно так, желая вернуть свои деньги и справедливо считая, что за услуги должен платить тот, кто ими пользуется.

При этом мы имеем свои чисто украинские особенности. Особенность первая — мы уже заплатили. То есть когда ввели транспортный сбор в акциз, нас никто не спрашивал, но теперь мы платим каждый раз, как заправляем бак. Уклониться от этого сбора на дороги мы никак не можем. И вот вопрос: где же дороги за наши деньги? И если А.Вилкул как основной лоббист роста акцизов не добьется своего, то вся его реформа снова окажется под вопросом. Но повышать акцизы накануне президентских выборов (а этот канун уже наступил) страшно — люди не поймут, это повредит президенту без всяких сомнений. И есть еще одна особенность.

Еще со времен компании "Ливелла", на протяжении 2011-го наводнившей рынок импортным топливом без уплаты налогов и пошлин, ситуация не изменилась, а именно: Украина в своем топливном балансе имеет, по разным оценкам, неучтенных 30% нефтепродуктов. И если "Ливелла", заработав несколько миллиардов гривен, вынуждена была исчезнуть, не оставив о себе никакой информации, даже несмотря на расследование следственной комиссии парламента, то "свято место" пустым не осталось. Как писало ZN.UA 21 июня 2013 года, импорт бензина без уплаты налогов продолжается, но сливки снимали уже компании из которых был сконструирован ВЕТЭК как бы Сергея Курченко. Супер-эксклюзивные "льготы" оборачиваются для страны астрономическими потерями, а именно, по прогнозу Минфина, в текущем году бюджет не получит 3 млрд акциза с нефтепродуктов, то есть тех денег, которые могли бы быть потрачены на дороги. Если добавить льготы по уплате НДС и экологических налогов, то чистые потери казны достигнут 7 млрд грн. За первые четыре месяца 2013 года поступление топливных акцизов сократилось на 30%, или на 1,024 млрд грн., но владельцы машин ездить стали не настолько мало. Так что места, где есть деньги на асфальт, есть, и это не только карманы налогоплательщиков. Но кто ж решится перекрыть такую схему ухода от налогов, когда речь идет о таких больших деньгах? Роман Зварыч, глава парламентской комиссии, расследовавшей "Ливеллу", в интервью "Украинской правде" так подвел итоги своей работы: СМИ говорили, что за компанией стоит Андрей Клюев, поэтому Зварыч созвонился с ним и спросил, не вы ли это, и тот ответил, что нет, не он. Не пора ли позвонить Курченко? Ну, чисто для соблюдения формальностей.

Требуя больше денег у граждан, правительство все глубже закапывает финансовую и тендерную отчетность. Укравтодор до сих пор не обнародовал ни одного документа, который бы дал нам понять, кто и как зарабатывает на дорогах и кому именно мы можем предъявить претензии. Мы имеем право это знать, так как это наши деньги. Но это естественное требование граждан демонстративно игнорируется. Если тому же Евгению Прусенко задать вопрос, правда ли, что его родственники получают госсзаказы на дороги и не коррупция ли это часом, он улыбнется, но ничего не ответит, потому что так принято — скрывать отчетность.

Безнаказанность, безответственность и препятствование свободной конкуренции — отличительная особенность дорожной инфраструктуры и тех, кто ею руководит. Увы, концепции, программы, доклады не содержат никакой информации об уровне коррупции и объемах воровства, информации о том, что кто-то был наказан за нарушения и преступления в сфере дорожного строительства тоже нет. Все, что нам предлагают сейчас — тратить больше и так же, как всегда.

Наконец, чиновники, точнее, сам Александр Вилкул обещает "раскрыть транзитный потенциал" Украины, но стыдливо умалчивает, что скорость транзита через нашу страну 27 км/ч, а через Беларусь — 55. И каким образом эта скорость вырастет в два раза, остается совершенно непонятным.

Так будут ли у нас хорошие дороги? Они надеются. Вот и вся концепция.