20 августа 2012 года Кабинет министров Украины принял постановление №770 «Некоторые вопросы использования государственного имущества для обеспечения распределения природного газа». Этим постановлением предусмотрено, что государственное имущество, которое предназначено для обеспечения распределения природного газа и которое не может быть приватизировано и учитывается на балансе хозяйственных обществ по газоснабжению и газификации (фактически речь идет о газораспределительных сетях, использующихся для поставок природного газа непосредственно потребителям), используется указанными хозяйственными обществами (далее — «облгазы») на праве хозяйственного ведения.
С этой целью Минэнергоугольпром Украины должно заключить с облгазами договоры о предоставлении им такого имущества на праве хозяйственного ведения. Постановление №770 предусматривает, что примерный договор о предоставлении облгазам газораспределительных сетей на праве хозяйственного ведения должен быть утвержден Минэнергоугольпромом вместе с Фондом госимущества Украины.
В связи с указанным постановлением КМУ №770 следует обратить внимание на следующие аспекты его принятия и реализации, представляющиеся важными.
Изменение отношений в сфере распределения газа: устранение «Нафтогаза»
В ходе образования НАК «Нафтогаз Украины» в 1998 году (постановление КМУ от 25 мая 1998 года №747) газораспределительные сети как имущество, не подлежащее приватизации, были переданы в пользование «Нафтогаза». Такая передача осуществлена на основании соглашения об использовании не подлежащего приватизации государственного имущества, заключенного в 1998 году между «Нафтогазом» и Фондом госимущества Украины (это отмечается, в частности, в последней доступной консолидированной финансовой отчетности «Нафтогаза» за 2010 год, размещенной на его официальном веб-сайте). После этого «Нафтогаз» передал газораспределительные сети (через свое дочернее предприятие ДК «Газ Украины») облгазам на основании договоров о передаче в пользование государственного имущества или договоров о передаче права пользования таким имуществом. Насколько известно (опять-таки, из указанной консолидированной финансовой отчетности «Нафтогаза» за 2010 год), за пользование газораспределительными сетями должна была взиматься плата в размере 50% прибыли, полученной от их эксплуатации. Однако на практике эти деньги не платились, вероятно, на том основании, что прибыль от эксплуатации газораспределительных сетей должна была направляться на восстановление и реконструкцию указанных сетей.
Таким образом, до августа 2012 года газораспределительные сети находились в пользовании «Нафтогаза» и эксплуатировались облгазами на основании договоров, заключенных с «Нафтогазом» (или его дочерним предприятием).
В то же время бюрократически-скрытым образом — в приложении №3 к постановлению КМУ от 25 мая 1998 года №747 слово «газонефтепроводы» заменили на «нефтепроводы» — постановление №770 лишило «Нафтогаз» части переданного ему имущества в виде распределительных газопроводов.
Соответственно, правительственное постановление №770 от 20 августа 2012 года принципиально изменяет нынешнее положение вещей: отныне отношения относительно пользования газораспределительными сетями будут установлены, а соответствующие договоры — будут заключены непосредственно между государством (в лице Минэнергоугольпрома) и ООО по газоснабжению; «Нафтогаз» исключается из таких отношений.
При этом постановление №770 не устанавливает, с какой целью вводит свои изменения и чем эти изменения обусловлены.
Право хозяйственного ведения: является ли этот инструмент соответствующим?
Постановление №770 предусматривает передачу газораспределительных сетей в пользование облгазам на основе так называемого права хозяйственного ведения. Право хозяйственного ведения — юридическое наследие еще советского хозяйственного права и является одним из элементов осуществления управления хозяйственной деятельностью в государственном секторе экономики.
Так, часть 5 статьи 22 Хозяйственного кодекса Украины предусматривает: «Государство реализует право государственной собственности в государственном секторе экономики через систему организационно-хозяйственных полномочий соответствующих органов управления относительно субъектов хозяйствования, которые относятся к этому сектору и осуществляют свою деятельность на основе права хозяйственного ведения или права оперативного управления». В научно-практических комментариях отмечается, что право хозяйственного ведения вместе с правом оперативного управления, с юридической точки зрения, является правовой формой реализации права государственной и коммунальной собственности.
Субъектами права хозяйственного ведения прежде всего являются организации государственной и коммунальной форм собственности. Самым распространенным примером является закрепление на праве хозяйственного ведения имущества, находящегося в государственной или коммунальной собственности, за, соответственно, государственными или коммунальными предприятиями.
Примечательно, что Министерство юстиции Украины в одном из своих писем еще в 2007 году разъяснило, что право хозяйственного ведения (вместе с правом оперативного управления) является основой правового режима имущества так называемых государственных юридических лиц.
Таким образом, право хозяйственного ведения является одним из элементов управления государственным сектором экономики. Тогда как подавляющее большинство облгазов — частные и не являются государственным сектором экономики. Следовательно, в данном случае постановление №770 предусматривает использование в отношениях с частными облгазами инструмента (права хозяйственного ведения), который по своей правовой природе предназначен для регулирования отношений между государством и созданными им (государственными) предприятиями.
Подход, предусмотренный постановлением №770, может привести к фактическому выводу имущества, передаваемого облгазам на праве постоянного пользования, из-под контроля государства.
Юридическое усиление облгазов и снижение роли государства
Право постоянного пользования предоставляет его субъекту возможность осуществлять практически все функции владельца переданного имущества, а именно: соответствующий субъект получает право владеть, пользоваться и распоряжаться переданным имуществом; фактически единственным ограничением является необходимость получить предварительное согласие владельца (государства) при распоряжении имуществом, переданным в постоянное пользование.
Облгазы, которым газораспределительные сети передаются в постоянное пользование, будут иметь также право на защиту своих имущественных интересов даже от государства как владельца соответствующего имущества.
Следует отметить, что право постоянного пользования по своей природе подобно праву аренды, однако имеет свои отличия.
Во-первых, право постоянного пользования обычно является бессрочным (тогда как аренда ограничена четко определенным сроком).
Во-вторых, законодательство не предусматривает (хотя и не запрещает) взимание платы за передачу имущества в постоянное пользование (тогда как аренда предполагает плату за использования переданного имущества).
В-третьих, законодательство не определяет, на каких основаниях право постоянного пользования может быть прекращено (тогда как на законодательном уровне четко закреплены основания прекращения права аренды, в том числе в одностороннем порядке со стороны арендодателя).
Что касается прав государства как владельца передаваемого в постоянное пользование имущества, то на законодательном уровне такие права довольно размыты и фактически сводятся к тому, что государство как владелец имущества может осуществлять контроль за его использованием и сохранением (при этом формы контроля и способы его реализации законодательно не определены), не вмешиваясь при этом в оперативно-хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования, которым имущество передано в постоянное пользование.
Такая размытость прав государства (как и вышеперечисленные отличия права постоянного пользования) объясняется тем, что в государственном секторе экономики государство имеет четко определенные организационно-хозяйственные полномочия относительно государственных предприятий. Так, передавая государственное имущество в постоянное пользование государственным предприятиям, государство имеет возможность осуществлять довольно действенный контроль над деятельностью последних, в том числе по использованию переданного имущества, в частности путем назначения руководителей государственных предприятий и путем утверждения их годовых финансовых планов. Однако в отношении частных облгазов государство таких организационно-хозяйственных полномочий не имеет.
Другой пример: хотя передача имущества госпредприятиям в постоянное пользование и является бесплатной операцией, госпредприятия используют это имущество для получения прибыли, часть которой в обязательном порядке перечисляется в госбюджет (как предусмотрено статьей 11-1 Закона Украины «Об управлении объектами государственной собственности»). Тогда как данная норма не применяется к частным облгазам.
Таким образом, получение газораспределительных сетей на праве постоянного пользования значительно повышает уровень правовой защиты прав и имущественных интересов частных облгазов, при том что механизм защиты государственных интересов для такого рода случаев законодательно не определен.
Договорный аспект: типовой или примерный договор?
Предусмотреть механизм защиты своих прав и интересов в отношениях с облгазами государство могло бы — при отсутствии соответствующих норм на законодательном уровне — в договорном порядке, то есть при заключении Минэнергоугольпромом с облгазами договоров о предоставлении газораспределительных сетей на праве хозяйственного ведения. Как указано выше, заключение таких договоров прямо предусмотрено постановлением КМУ от 20 августа 2012 года №770. Соответствующие договоры могли бы предусматривать, среди прочего, и взимание платы за передачу газораспределительных сетей в постоянное пользование, и ограничение постоянного пользования определенным сроком, и основания изъятия государством имущества из постоянного пользования (прекращение права постоянного пользования).
Однако привлекает к себе внимание то, что в постановлении №770 речь идет о заключении соответствующих договоров на основе примерного договора, который должны утвердить Минэнергоугольпром вместе с Фондом госимущества.
Тем временем, согласно статье 179 Хозяйственного кодекса Украины, стороны имеют право по взаимному согласию менять отдельные условия, предусмотренные примерным договором, или дополнять его содержание. Это означает, что действительное содержание договоров, которые фактически будут заключены с облгазами, может отличаться от содержания утвержденного примерного договора. Кроме того, с разными облгазами могут быть заключены разные по содержанию договоры. Поэтому только на основании обнародованного примерного договора невозможно сделать вывод о том, насколько эффективным будет прописанный в конфиденциальных договорах с ООО по газоснабжению механизм защиты государственных интересов (и будет ли он вообще прописан). Намного более эффективным было бы предусмотреть в постановлении №770 утверждение не примерного, а типового договора, от содержания которого стороны не могут отступать.
Передача газораспределительных сетей: отдельные юридические сомнения
Как указано выше, до принятия постановления КМУ от 20 августа 2012 года №770 газораспределительные сети находились в пользовании «Нафтогаза». Если такие сети учитывались как основные фонды «Нафтогаза», то возникает вопрос о соответствии постановления №770 статье 7 Закона Украины «О трубопроводном транспорте». Указанная статья устанавливает запрет на отчуждение, передачу с баланса на баланс и передачу в управление основных фондов «Нафтогаза».
Поскольку газораспределительные сети могут рассматриваться как недвижимое имущество, привлекает внимание статья 11 Закона Украины «Об управлении объектами государственной собственности». Часть 9 этой статьи предусматривает: «Недвижимое имущество объектов государственной собственности, которые не подлежат приватизации, не может быть отчуждено, изъято, передано в уставной капитал хозяйственных организаций и относительно такого имущества не могут совершаться действия, следствием которых может быть их отчуждение». Передача газораспределительных сетей в постоянное пользование частным облгазам связана с риском отчуждения этих сетей из государственной собственности, поскольку на имущество, находящееся в постоянном пользовании субъекта хозяйствования, может быть обращено взыскание по обязательствам соответствующего субъекта хозяйствования. Сейчас существуют законодательные ограничения на обращение взыскания на имущество государственных предприятий, переданное им в постоянное пользование (например, Закон Украины «О введении моратория на принудительную реализацию имущества» №2864). Однако такого ограничения нет в отношении имущества, переданного в постоянное пользование предприятиям, которые не принадлежат к государственному сектору экономики (в частности, частные облгазы не подпадают под действие закона №2864).
Вообще существуют сомнения, имел ли Кабинет министров Украины необходимые полномочия для принятия постановления от 20 августа 2012 года №770. Вопрос в том, что Кабинет министров Украины как орган государственной власти обязан действовать таким образом, как предусмотрено статьей 19 Конституции Украины: «…только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». Полномочия Кабинета министров Украины в сфере управления объектами государственной собственности определены статьей 5 Закона Украины «Об управлении объектами государственной собственности» №185 и не предусматривают права Кабмина предоставлять (или уполномачивать другие органы власти предоставлять) государственное имущество в постоянное пользование субъектам хозяйствования, которые не относятся к государственному сектору экономики. Более того, закон №185 вообще не предусматривает возможности передачи государственного имущества на праве постоянного пользования негосударственным хозяйственным структурам. В связи с этим примечательно, что в самом постановлении №770 нет ссылки на законодательные нормы, на основании которых оно было принято.
И напоследок. Статья 1 закона №185 определяет, что Кабинет министров Украины должен осуществлять управление объектами государственной собственности «с целью удовлетворения государственных и общественных потребностей». Однако из постановления №770 невозможно понять, на удовлетворение каких государственных и общественных потребностей оно направлено.
