Украинские и евроатлантические дипучреждения отличаются существенным образом.
Бывший дипломат, пожелавший остаться неизвестным
С легкой руки одного из первых послов современной Украины, дипломатическое учреждение любили сравнивать с подводной лодкой. Капитан и команда отрезаны от суши-родины, связь сложная, вокруг — шторма, акулы, вражеские корабли в форме разведывательных служб. Следовательно — дисциплина, вынужденное мирное сосуществование (включительно с семьями), быстрое выполнение приказов, которые отдает всезнающий Центр.
Вариант дипломатического учреждения настоящего, в описании нынешнего молодого посла, разительно отличается. Все сотрудники во главе с руководителем — креативные, открытые генераторы идей, участники шоу, корреспонденты в местные СМИ с эмансипированным образом жизни. Следовательно — вести себя и действовать нужно так же, как средний местный гражданин похожих возраста и дохода, и фонтанировать неожиданностями.
Какая из этих двух противоположностей больше по душе читателю — неважно. Задача дипучреждения не в том, чтобы нравиться. Нужно, чтобы этот кот ловил мышей, то есть улучшал отношения между Украиной и страной пребывания и доносил полноценную информацию о процессах в ней ко всем заинтересованным институтам в Киеве. Следовательно — в одних государствах лучше сработает сравнительно традиционная модель, в других — более «продвинутая». Но слово «результат» остается ключевым, и оно является мерилом, по которому можно оценить соответствие украинских учреждений задачам внешних сношений с миром.
Результат делают соответственно обученные люди: «кадры решают все». Если есть позвоночник.
У нас и у них
Украинские и евроатлантические дипучреждения отличаются существенным образом, и причина — в советской наследственности. Посол у них — политический руководитель, у нас — еще и хозяйственный, и административный.
Роль украинского посла в организации работы учреждения у них выполняет заместитель руководителя учреждения (deputy head/chief of mission — DHM/DCM). Он знает, кто чем в посольстве занимается, и контролирует, укладывается ли исполнитель в сроки. У него есть описание служебных обязанностей каждого сотрудника, с указанием рабочего времени, которое должно тратиться на разные операции, и возможность это проверить. В больших дипучреждениях у них (как и у нас) есть отделеные части — безопасность, торговля, военный атташат. У них посол контактирует с руководителем каждой составляющей, чтобы представлять их видение состояния дел, и корректирует их планы, с учетом политических сигналов, поступающих к нему непосредственно от министерства иностранных дел, как бы оно ни называлось — государственный департамент или форин офис. Заместитель контролирует выполнение. Для этого он до отъезда несколько месяцев проходит специальную подготовку в столице. Заместитель является тем позвоночником, на котором держится вся конструкция дипломатического учреждения.
У нас заместитель руководителя может быть кем угодно — советником-посланником, советником, в учреждениях поменьше — первым секретарем, заниматься политическими вопросами или коммерческими, или его просто может не быть, — но он практически никогда не выполняет роли организатора и контролера деятельности посольства. Специальной подготовки не имеет (где наша Дипакадемия?). Поэтому и в роли позвоночника-контролера, и в роли политического руководителя выступает посол.
Эффективность посольства состоит из эффективности его упоминавшихся частей и их взаимодействия. Части наши и их, в общем, одинаковые, но регламента взаимодействия такого, как у них, — у нас на практике нет, оно (взаимодействие) устанавливается путем балансирования отношений между лицами. Нередко наш военный атташе или руководитель торгово-экономической части чаще и глубже взаимодействует с коллегами в стране пребывания, чем с собственным послом или DCM. Это досадное состояние не ограничивается дипучреждением: информация от нашего военного/торгового/безопасностного блока идет в руководящее ведомство в Киеве, которое изредка контактирует с МИД. Круг не замыкается. Взаимообмен информацией не происходит, либо происходит не системно, и столь желанный круг взаимодействия превращается в испорченный телефон.
Разумеется, профессиональному послу не нравится такое положение дел. Он положит много времени на то, чтобы научить руководителей частей стать составными целого. Но не обязательно достигнет цели. Железное правило: общаться и работать вместе — надо усвоить в столице. Государственные секретари задействованных ведомств должны быть коллегами по государственному управлению, а не завхозами собственных министерств. И вопрос не в ведомственных войнах, которые представляет читатель, листая скандализированные публикации о разногласиях, например, между американским госдепом и минобороны. Банально не выработалась культура командной работы, — и к этому мы вернемся. Отсюда, в частности, и «низкая административная эффективность», в которой нас упрекают в Европейском Союзе, когда мы не можем освоить выделенные на реформы деньги. За границей эта проблема значительно заметнее и дороже.
Роль посла в хозяйственных делах у них выполняет административный сотрудник (administrative officer — AO). У нас тоже есть АО, или даже несколько, но покупку батарейки для пульта или новой метлы они должны согласовывать с послом, который распоряжается средствами и визирует покупку, условную «выдачу со склада» и списание на бумаге в двух экземплярах. Административный сотрудник у них является автономным лицом. Контролирует его, как правило, бюджет. Отчеты о затратах, в частности и затратах рабочего времени, он подает в свою столицу в электронной форме. Он выносит на рассмотрение DCM только принципиальные вопросы — аренда помещения, покупка недвижимости/автомобиля, причем исходит из утвержденных столицей сроков и норм, которые обычно близки к нормам для международных организаций и автоматически предусмотрены в бюджете учреждения. У нас нормы хуже, но проблема не в этом, а в том, что для использования предусмотренных в бюджете денег на что-то существенное нужно каждый раз спрашивать Киев. Запрос делает посол и напоминает, чтобы дали ответ, тоже он. Ему не согласовывают. Он снова запрашивает. В конце концов — дают. Часто — половину.
У них каждый прибывающий в дипучреждение сотрудник готовится к своей роли во время командировки дома. Он точно знает, чем будет заниматься, полгода изучает язык и образцы проектов, выполняющихся в его сфере ответственности в похожих странах или обстоятельствах. У нас подготовка к командировке зависит больше от откомандированного, поскольку жесткого системного контроля, за исключением отдельных придирчивых руководителей, нет. Кроме того, считается успехом, если дипломат, откомандированный для ведения политической работы, не будет направлен послом на фронт культуры или науки, или просто станет помощником посла. Определенная гарантия на выполнение предусмотренных в центре обязанностей есть разве у узких специалистов — бухгалтера, консула, АО. Конечно, новоприбывший может отказаться «переквалифицироваться», но немногие реально идут на конфронтацию: это может быть себе дороже.
Все указанные отличия придают украинской дипломатической службе эдакую расхлябанность и всеядность. В течение многих лет она умела все, и мало что — безукоризненно, кроме сопровождения немногих специфических тем, а именно Организация Объединенных Наций, ОБСЕ, Совет Европы, отдельные посольства в отдельные периоды. Благодаря должности государственного секретаря и адекватному лицу, ее занимающему, ситуация постепенно меняется, но на пути достижения совершенства есть объективные препятствия.
Объективные препятствия
Первое и, возможно, самое известное — отсутствие у руководства МИД права вырабатывать и реализовывать кадровую политику. В проекте нового закона о дипломатической службе, с которым каждый может ознакомиться на сайте Верховной Рады, не указано, что все назначения на должности советника и выше во всех дипломатических учреждениях Украины за границей делает администрация президента Украины. Именно это, как упоминалось в первой моей статье о современной украинской дипломатической службе, прописано в Указе президента Украины №513/2008 десятилетней давности. Если зайти на сайт посольства Украины в Великобритании, то в списке увидим трех человек на должностях советника и советника-посланника. Их всех утверждает, иногда по полгода, улица Банковая. Также она утверждает и четырех советников в посольстве в Италии (это едва ли не половина всего состава). И еще пятерых в Польше. И еще четверых в Китае. И так далее. Просто эдакий отдел кадров, который, как сообщают в Фейсбуке некоторые дипломаты, «обрабатывает» досье месяцами, а нередко — просто возвращает запросы МИД без ответа.
Таким образом департаментом персонала высказывается недоверие МИД, директорам департаментов, рекомендующим сотрудников для командировки, конкурсной комиссии, которая их согласовывала, заместителям министра и госсекретарю, эти рекомендации поддерживающим. И, не исключено, выезжает не лучший, а тот, который «показался» на беседе в АП.
Второе препятствие — более объективное. Оно — в перспективном видении каждого направления работы в каждой отдельной стране. A priori, что дипломат должен быть эрудированным, образованным и современным, и с этой целью его знания нужно обновлять уже в стенах Министерства иностранных дел. Но даже такой талантливый человек, прибыв на должность за границу, не должен начинать с чистого листа. Выполняя свои обязанности, он должен руководствоваться обработанной в МИД и согласованной в правительственных учреждениях стратегией отношений со страной пребывания в сфере своей ответственности. А таких пока нет. Первый секретарь по политическим вопросам, таким образом, должен представлять, чего мы хотим достичь в его сфере на 3, 5, может — и 10 лет наперед. Он должен знать, что сделали как минимум двое его предшественников, и оставить четкий отчет о достигнутом перед отъездом. Кроме бумаг/электронных файлов, качественная преемственность в дипслужбах европейских стран достигается простым способом: когда приезжает новый первый секретарь, предшественник его уже ждет, и они проведут неделю или 10 дней в полноценном обмене информацией и разработке тактики на будущее. При том, что стратегия, как помним, должна была быть выработана и не меняться от прихотей тех или иных лиц или жизненных случайностей. «Многие посольства в Вашингтоне используют дорогие услуги PR-компаний для достижения цели. Тем временем другие их сотрудники приезжают с отдаленным пониманием, как работает Вашингтон и как быть успешным с правительственной бюрократией, — пишет исполнительный директор Международной дипломатической академии Никлас Кралев. — Страны получили бы значительно лучшие результаты на перспективу, если бы их дипсостав был лучше подготовлен, что является результатом последовательности и институционной памяти, когда дипломаты передают эстафету преемникам».
Третье препятствие — неструктурированность украинской государственной службы как института, что сказывается на деятельности дипучреждения, в котором есть представители не только Министерства иностранных дел. В Киеве у каждого ведомства — свой тип удостоверения, свои нормы доступа, своя форма визитки. Это внешнее. А внутреннее — свой стиль общения/переписка, свое понимание единства государственного управления, причем и оно часто зависит от распоряжений руководителя (пришел новый министр — будет новый порядок). Приводить государственную службу к единым стандартам призваны госсекретари, которые сами часто выступают защитниками «собственного» хозяйства. Представьте, как непросто притереться этим специалистам, воспитанным в разных ведомствах, когда они попадают под единую посольскую крышу. Сложно переоценить в этой ситуации роль посла. Однако же и послы, и сотрудники меняются каждые четыре года, и дипломатическое учреждение — это постоянный процесс обновления. Да и хватит ли времени и терпения послу заниматься воспитательными или тренировочными упражнениями, когда задачи лоббировать важные вопросы в высоких кабинетах поступают из Киева ежедневно? Временный выход из ситуации есть: обязательная стажировка на протяжении нескольких месяцев в форме выполнения обязанностей в соответствующем департаменте МИД каждого кандидата на командировку из другого ведомства. В статье 23 проекта Закона о дипломатической службе об этом ни слова. Полноценный выход — укрепление роли госслужбы, ротация ответственных кадров между министерствами, создание межведомственных служб. Для примера: во многих странах Европы, да и за ее пределами, государственный протокол — это одно учреждение, которое действует при министерстве иностранных дел и обеспечивает всех — главу государства, и правительство, и парламент, и министерства. Собственно, так у нас действует в своей сфере Управление государственной охраны. Почему только оно?
Дипломатия — это творчество
Поскольку каждый телеканал считает обязанностью иметь собственного повара и экспериментировать с блюдами, то все мы теперь хорошо знаем, что пища получается вкусной, если ее готовить с хорошим настроением и фантазией. Чтобы «дипломатическое блюдо», приготовленное в дипучреждении, съели опытные гурманы местного МИД, оно должно содержать, кроме обязательных ингредиентов, нечто особенное. Вишенку на торте. Быть секси.
В Киевском институте международных отношений, судя по телерепортажам, настойчиво учат быть секси, но когда выпускники этого вуза попадают в скучные коридоры МИД, то в работе это трудно заметить. И разве может быть иначе? Ведь из сотни выпускников вуза в Министерство иностранных дел подает только от 5 до 10 человек. В министерство не идут те, которые прежде всего — секси, но ведь из не-секси сотрудников не сделаешь секси-министерство. Как выйти из заколдованного круга?
Сериалы или фильмы об «интересной» дипломатической работе делают многие страны (даже Бразилия и Индия). Украинцам известны американские сериалы «Карточный домик» и «Госпожа госсекретарь» о талантливых секси-дипломатах. Где украинский сериал? Нет, говорите, темы? Есть, и немало. Например, если бы не смарт-действия отчаянных украинских дипломатов в начале 1990-х, тексты соглашений о Черноморском флоте были бы значительно худшими для Украины, а председатель Совета Безопасности ООН не провозгласил бы заявление о безусловной принадлежности Севастополя нашему государству (и эти документы еще послужат Украине, когда будем возвращать Крым). Значительно длиннее фильм можно было бы сделать по трилогии-воспоминаниям посла Александра Слипченко «От имени страны». У украинских дипломатов есть не только история, но и истории, которые так и просятся на экран.
А вот появление настоящих дипломатов на второстепенных ток-шоу — вопрос спорный. Особенно за границей. Использование Твиттера как информационного сигнала в наше время, разумеется, целесообразно, но превращение его в инструмент для дискуссии — скорее, вредит. Топорная оглобля легко ломает изысканную дипломатическую шпагу. Как метко заметил известный сатирик, «соглашаясь на дебаты с Жириновским, невольно играешь по правилам Жириновского». Статус особенности и экстерриториальности, который предоставляют соответствующее образование и дипломатический паспорт, коварно (и навсегда) сорвут провокаторы. Это понимают дипломаты успешных стран, которые никогда не опустятся до диалога с «захаровыми». Не стоит и нам.
Где же тогда демонстрировать творчество и быть секси? В переговорном процессе. В обработке модальностей возможной миссии ООН в Донбассе. В продвижении гуманитарной повестки дня с соседними странами. В выходе на африканские рынки, где давно работают небольшая Словения и соседние Польша и Беларусь. Было бы желание и способности!
Уметь в полной мере использовать систему внешних сношений как для защиты Украины в тяжелое время, так и для продуктивных реформ — не менее важно, чем обогатиться «джавелинами», которые без дипломатов, кстати, мы вряд ли получили бы. Чем скорее это осознают украинское гражданское общество, парламент, государственная власть и правительство, тем лучше. Большая дискуссия на эту тему назрела. Столетней дипломатии пора жить в новом измерении.
