После многолетних попыток 12 ноября с. г. Верховная Рада, наконец, приняла Закон «О Государственном бюро расследований». Только во время подготовки его к повторному второму чтению от народных депутатов поступило 83 поправки. Всего же за время работы над законопроектом №2114 парламентариями было подано 206 поправок и предложений, 120 из которых учтены. Принятый Закон, в случае подписания его Президентом, вступает в силу со дня создания Кабинетом министров Украины Государственного бюро расследований, но не позднее 1 марта 2016 г. (за исключением положений по формированию конкурсной комиссии, которые вступают в силу с 1 января 2016 г.). Следовательно, уже спустя несколько месяцев в Украине заработает новый орган, который переберет на себя полномочия по досудебному расследованию преступлений, совершенных высокими должностными лицами, судьями и прокурорами. В перипетиях создания Государственного бюро расследований, а также в основах его работы и функциональных обязанностях разбиралась «Судебно-юридическая газета».
Юрисдикционный вопрос
Законодатели установили, что Государственное бюро расследований (ГБР) не нуждается в присвоении специального статуса, как, к примеру, Национальное агентство по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных преступлений. ГБР является центральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоохранительную деятельность с целью предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений.
10 ноября с. г. парламентарии приняли законопроект №2542а, которым были внесены изменения в Уголовный процессуальный кодекс. Разграничив ими подследственность уголовных преступлений, законодатели фактически «наградили» ГБР дополнительными обязанностями. Кроме уже возложенных на него функций по проведению предварительного расследования преступлений, совершенными должностными лицами, судьями и сотрудниками правоохранительных органов, бюро предстоит расследовать преступления, совершенные прокурорами и руководителем Специальной антикоррупционной прокуратуры. Отнесли к юрисдикции Государственного бюро расследований и военные преступления, фактически исключив их из функциональных обязанностей Службы безопасности Украины. Таким образом, ГБР будет выполнять задания по предотвращению, выявлению, прекращению, раскрытию и расследованию следующих преступлений:
совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к 1–3 категориям должностей госслужащих, судьями и работниками правоохранительных органов, кроме случаев, когда досудебное расследование этих преступлений отнесено к подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ);
совершенных должностными лицами Национального антикоррупционного бюро, заместителем Генерального прокурора – руководителем Специализированной антикоррупционной прокуратуры или другими прокурорами Специализированной антикоррупционной прокуратуры, кроме случаев, когда досудебное расследование этих преступлений отнесено к подследственности детективов подразделения внутреннего контроля НАБУ;
против установленного порядка несения военной службы (военные преступления), кроме преступлений, предусмотренных ст. 422 Уголовного кодекса.
Систему ГБР составляют центральный аппарат, территориальные органы, специальные подразделения (следственные, оперативные и др.), учебные заведения и научно-исследовательские учреждения. Организационную структуру утверждает директор ГБР по согласованию с Кабмином. Территориальные органы (управления) ГБР создаются:
- во Львове – распространяет свою деятельность на Волынскую, Закарпатскую, Ивано-Франковскую, Львовскую, Тернопольскую области;
- в Хмельницком – на Винницкую, Житомирскую, Ровненскую, Хмельницкую, Черновицкую области;
- в Николаеве – на Кировоградскую, Николаевскую, Одесскую области;
- в Мелитополе – на АРК, Запорожскую, Херсонскую области и Севастополь;
- в Полтаве – на Днепропетровскую, Полтавскую, Сумскую, Харьковскую области;
- в Краматорске – на Донецкую и Луганскую области;
- в Киеве – на Киев, Киевскую, Черкасскую и Черниговскую области.
Полномочия и кадры
Государственное бюро расследований в соответствии с возложенными на него задачами и в пределах своей компетенции: осуществляет оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование преступлений, отнесенных к его подследственности; осуществляет розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда за преступления, расследование которых отнесено к его подследственности; использует гласных и негласных штатных и внештатных работников, соблюдая условия добровольности и конфиденциальности этих отношений, материально и морально поощряет лиц, оказывающих помощь в предупреждении, выявлении, пресечении и расследовании уголовных преступлений, отнесенных к его подследственности; принимает меры по возмещению нанесенного государству ущерба и вреда, обеспечивает возможности для конфискации средств и другого имущества, полученного в результате совершения преступлений; принимает меры для возвращения в Украину из-за границы средств и иного имущества, полученных в результате совершения уголовных преступлений, отнесенных к его подследственности; исключительно с целью осуществления своих полномочий имеет доступ как пользователь к информационным системам органов государственной власти, перечень которых устанавливается КМУ; организует обеспечение личной безопасности лиц рядового и начальствующего состава, госслужащих бюро и других определенных законом лиц, а также защиту лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, от противоправных посягательств и т. д.
К работникам Государственного бюро расследований относятся лица рядового и начальствующего состава, государственные служащие, работники, заключившие трудовой договор с Бюро. На службу на конкурсной основе в добровольном порядке (по контракту) принимаются граждане Украины, которые способны по своим личным, деловым и моральным качествам, возрасту, образовательному и профессиональному уровню (квалификационные требования, а также критерии профессиональной пригодности утверждаются директором бюро) и состоянию здоровья эффективно выполнять соответствующие служебные обязанности. Назначение на должности осуществляется по результатам открытого конкурса, проводимого в порядке, определенном директором на основе Типового порядка проведения открытого конкурса, утвержденного Кабмином. Кандидаты на должности, не имеющие опыта практической работы по специальности, проходят обязательную стажировку в ГБР сроком от 6 месяцев до одного года. Следует также отметить, что Законом установлено регулярное, но не реже одного раза в 2 года прохождение работниками бюро обязательного повышения квалификации, в т. ч. по специальным программам за рубежом.
Парламентариями установлена граничная численность центрального аппарата и территориальных управлений Бюро – 1500 человек. При соотношении большого количества функциональных обязанностей и количественного состава будущего органа остается вопросом эффективность и в целом возможность его работы в нормальном режиме. Такое соотношения может с легкостью привести к коллапсу в новосозданном органе, вызванному большой загруженностью служащих.
Руководство деятельностью ГБР осуществляет его директор, который часть своих полномочий реализует совместно с первым заместителем и заместителем. Требования ко всем трем должностям одинаковые: гражданин Украины, не младше 35 лет, высшее юридическое образование, стаж работы в области права не менее 10 лет (после получения высшего юридического образования), опыт работы на руководящих должностях не менее 5 лет, владение государственным языком, не является членом ни одной политической партии и/или организации, запрещенной законом или судом, имеет высокие моральные качества и безупречную репутацию, по состоянию здоровья способен выполнять соответствующие служебные обязанности. Директор, первый заместитель и заместитель назначаются сроком на 5 лет. Одно и то же лицо не может занимать эти должности более 2 сроков подряд.
Директор ГБР, его первый заместитель и заместитель назначаются на должности Президентом по представлению Премьер-министра в соответствии с представлением комиссии по проведению конкурса на занятие должности. Участвовать в конкурсе могут лица, которые соответствуют вышеуказанным требованиям. Не позднее 30 дней со дня назначения на должность директор ГБР обязан подготовить стратегическую (на 5 лет) программу деятельности бюро.
Директоры территориальных органов, руководители подразделений центрального аппарата Бюро назначаются на должность и увольняются директором ГБР по представлению конкурсной комиссии. Директор территориального органа не позднее 30 дней со дня назначения на должность обязан подготовить годовую программу деятельности территориального органа, которая должна содержать в т. ч. задачи, которые необходимо выполнить; объем и последовательность реализации задач территориального органа; меры сотрудничества с общественностью; приоритеты работы; критерии выполнения/невыполнения определенных задач и приоритетов.
Ответственность работников и контроль
Работники ГБР самостоятельно принимают решения в пределах своих полномочий, определенных этим и другими законами, и за свои противоправные действия или бездействие несут ответственность по закону. В случае нарушения работником Бюро при исполнении им своих служебных обязанностей прав или свобод человека именно ГБР в пределах своей компетенции принимает меры по восстановлению этих прав и свобод, возмещению причиненного материального и морального ущерба и привлечению виновных к ответственности.
Для рассмотрения вопросов применения дисциплинарных взысканий к работникам ГБР создается дисциплинарная комиссия в составе 5 человек, трое из которых определяются советом общественного контроля при Бюро. Дисциплинарная комиссия на основании служебного расследования, проводимого подразделением внутреннего контроля, составляет заключение о наличии или отсутствии в действиях работника Бюро дисциплинарного проступка и оснований для его привлечения к дисциплинарной ответственности с определением рекомендованного вида дисциплинарного взыскания. Решение о применении дисциплинарного взыскания принимает дисциплинарная комиссия, и оно может быть обжаловано в суд.
Контроль за деятельностью ГБР осуществляется в порядке, определенном Конституцией, законами «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», «О Государственном бюро расследованиях» и др. С целью предупреждения и выявления правонарушений в деятельности работников Государственного бюро расследований в его центрального аппарата и территориальных органов действуют также подразделения внутреннего контроля, которые подчиняются непосредственно директору ГБР. Подразделение внутреннего контроля имеет следующие обязанности:
- предупреждение совершения правонарушений работниками Бюро в соответствии с требованиями законов «О предотвращении коррупции» и «О государственной службе»;
- осуществление контроля за соблюдением работниками правил этического поведения, требований по недопущению возникновения конфликта интересов;
- проведение проверок работников на добродетельность и мониторинга способа их жизни;
- проведение с лицами психофизиологических интервью с применением полиграфа при поступлении на службу и прохождении службы в ГБР;
- проверка информации, содержащейся в обращениях физических и юридических лиц, средствах массовой информации, других источниках, в т. ч. полученной через специальную телефонную линию, страницу в сети интернет, средства электронной связи Государственного бюро расследований, о причастности работников Бюро к совершению правонарушений;
- проведение служебного расследования в отношении работников ГБР и т. д.
В случае выявления информации о возможном совершении работником ГБР уголовного преступления подразделение внутреннего контроля немедленно сообщает об этом Генеральному прокурору или его заместителю.
Следует также отметить, что надзор за соблюдением ГБР законов при проведении оперативно-розыскной деятельности и досудебного расследования осуществляет Генеральный прокурор непосредственно и через уполномоченных им прокуроров.
Суммируя вышеизложенное, можно констатировать, что законодатели максимально регламентировали деятельность и функциональные обязанности Государственного бюро расследований. Органы прокуратуры будут избавлены от ведения досудебного расследования – эти полномочия будут переданы новосозданному органу. Но есть опасения, что при исполнении столь широкого ряда функций ГБР может столкнуться с проблемой небольшого штата сотрудников.
Прокуратуру лишили полномочий досудебного расследования
Еще с принятием УПК 2012 г. было задекларировано лишение органов прокуратуры функции досудебного расследования. Однако возможность воплощения этой нормы ограничивалась законодателями моментом формированием Государственного бюро расследований. Именно ГБР и Национальное антикоррупционное бюро возьмут на себя исполнение досудебного расследования преступлений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона «О государственной службе», лицами, должности которых отнесены к 1–3 категориям должностей госслужащих, судьями и работниками правоохранительных органов. К примеру, расследование по делу судьи, совершившего убийство, сегодня в компетенции органов прокуратуры, а в случае вступления Закона в силу будет отнесено к функциям исключительно следователей ГБР. Следует отметить, что в случае совершения указанными выше лицами коррупционных преступлений расследование по ним предстоит проводить НАБУ
Военные преступление больше не подследственны СБУ
ГБР переданы полномочия по расследованию военных преступлений, которые на сегодня осуществляет СБУ. В случае совершения военных преступлений, в т. ч. судьями или прокурорами, досудебное расследование будет проводить Государственное бюро расследований.
Комментарии
Дмитрий Шпенов, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия
– Создание Государственного бюро расследований предусматривалось новым УПК еще в 2012 г. Но в идее создания бюро закладывалось досудебное расследование уголовных правонарушений, совершенных должностными лицами, занимающими особо ответственное положение на государственной службе, судьями и работниками правоохранительных органов. Я не хотел бы входить в теоретическую дискуссию по поводу расширения полномочий бюро или по поводу того, справится ли штат в 1,5 тыс. человек с объемом возложенных на них обязанностей. Но хотел бы обратить внимание на очень важную деталь: директора бюро расследований назначает Президент по представлению Премьер-министра после результатов конкурсной комиссии. Это означает, что нужны изменения в Конституцию. Конституционный Суд Украины неоднократно обращал внимание на неконституционность расширения законом полномочий Президента. Так, в решении №7-рп/2003 от 10.04.2003 КСУ отметил, что полномочия Президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины, а это делает невозможным принятие законов, устанавливающих иные его полномочия. Кроме того, Главное юридическое управление к законопроекту, подготовленному ко второму чтению, высказало замечания на 14 листов. Очень жаль, что политическая целесообразность (быстро проводить реформы) опять взяла верх над юридической (качественно проводить реформы).
Андрей Помазанов, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия
– Вопрос создания независимого органа досудебных расследований в Украине уже давно активно обсуждался гражданами и поддерживался международным сообществом, в т. ч. Советом Европы. Органы прокуратуры давно следовало лишить несвойственной им функции следствия. Теперь расследовать дела будут специально созданный для этого орган (ГБР) и следователи, которые пройдут тщательный отбор на прозрачных публичных конкурсах. Настала пора избавиться от многолетнего «правления» прокуроров в стране. Бюро расследований должно стать тем связующим звеном между новосозданной национальной полицией и обновленными органами прокуратуры, деятельность которого будет направлена на поддержание демократии, верховенства права и соблюдение прав и интересов граждан. Депутаты парламента уже сделали все зависящее от них, теперь дело за Президентом. Он должен безотлагательно подписать принятый ВР закон, чтобы он как можно скорее вступил в силу. Принятие закона – это еще не победа, а только первый шаг в борьбе с коррупцией. Нам еще предстоит большая работа по созданию структуры данного органа и набору сотрудников.
Андрей Кожемякин, председатель Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности
– Если говорить коротко, то на ГБР планируется возложить обязанности по расследованию преступлений, которые сейчас подследственны прокуратуре, в частности, преступлений, совершенных высшими должностными лицами, государственными служащими, судьями и сотрудниками правоохранительных органов, кроме случаев, когда эти преступления отнесены к подследственности детективов Национального антикоррупционного бюро, и военных преступлений. Таким образом, прокуратура будет окончательно лишена функции досудебного расследования.
При рассмотрении законопроекта в повторном втором чтении на заседании Комитета велась дискуссия: что это должен быть за орган, каким должен быть его статус? Это будет центральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоохранительную деятельность, или государственный? Члены Комитета склонились к мнению, что этот орган должен быть в системе центральных органов исполнительной власти. В то же время, мы договорились (и это главное, что послужило причиной отправки законопроекта на повторное второе чтение), о том, что назначение директора ГБР будет происходить по представлению Премьер-министра Президентом Украины.
Василий Юрченко, судья Высшего административного суда Украины
– Считаю, что из всех новосозданных органов Государственное бюро расследований – наиболее удачный. Это необходимость, которая давно напрашивается. Дело в том, что когда досудебным расследованием занимаются милиция, прокуратура, Служба безопасности и т. д., теряется квалификация. Ведь следствие – это очень серьезная вещь. Следователь должен быть на уровне судьи, иметь определенную квалификацию, опыт и знания. Думаю, в Государственном бюро расследований должны сконцентрироваться наилучшие работники, т. е. профессионалы, специалисты. Единственное, есть риск, что создадут еще одну структуру, а люди останутся на старых местах в органах досудебного расследования, которые на сегодняшний день существуют. Если же действительно они перейдут в ГБР и тем самым создадут профессиональную структуру, работать будет намного легче. Какие дела они будут расследовать, это очевидно – самые тяжелые. Ведь что такое следователь по особо важным делам? Это человек, который должен быть организованным, должен учить других и т. д. Я думаю, так и будет.
Дела относительно судей, по моему мнению, не являются особо специфической категорией. Какая разница, кто брал взятку – судья, прокурор или другой госслужащий? Подобные дела по своему характеру, способу доказывания одинаковые. Хотя взяточничество само по себе относится к сложной категории дел, и доказывание требует кропотливой работы.
Олег Присяжнюк, судья Апелляционного суда Киева
– Что можно сказать о Государственном бюро расследований, если этот орган только создается? Чтобы как-то его оценивать, надо видеть результаты работы. Это же не полиция, которая ездит по городу с маячками, чтобы можно было посчитать количество маячков. Нужно какое-то время, чтобы ГБР показало свою работу. Лишь тогда можно давать оценку. Существует много мнений, но что будет – покажет время.
Александр Кравец, судья Одесского апелляционного административного суда
– Позитивным в вопросе создания Государственного бюро расследований является то, что создается отдельное следственное учреждение. Если это следствие будет отделено от других правоохранительных органов, в любом случае будет позитив.
Алексей Баганец, заместитель Генерального прокурора Украины в 2014–2015 и в 2000–2002 гг.
– Обязательства по созданию Государственного бюро расследований мы взяли еще в 2012 г., когда принимали Уголовный процессуальный кодекс Украины. Несмотря на то, что Европейский суд в своих решениях неоднократно акцентировал внимание Украины на необходимости создания именно ГБР, мы его не создали, а начали создавать, по моему мнению, абсолютно безосновательно, отдельный правоохранительный орган, который будет наделен функциями не только проведения следствия, но и оперативно-розыскной работы – Национальное антикоррупционное бюро. Т. е. взяв на себя обязательства по созданию органа для расследования всех преступлений в отношении чиновников, а не только коррупционных, фактически продублировав часть функций, создали отдельный орган, который принимает на себя часть функций Государственного бюро расследований, поскольку создание НАБУ не исключало создание ГБР. Фактически оба эти органа будут заниматься досудебным расследованием преступлений не в отношении субъекта, а в отношении категории преступлений. Возникнут параллелизм и нездоровая конкуренция, в т. ч. по выполнению требований УПК. В частности, она будет возникать на стадии решения вопроса, как именно необходимо передавать ведение дела по подследственности в антикоррупционное бюро, и до какого момента следствие должно проводиться непосредственно самим ГБР. По моему мнению, антикоррупционное бюро должно было существовать как отдельный департамент при Государственном бюро расследований.
ГБР будут переданы такие категории дел по уголовным правонарушениям, что оно просто утонет в них. Основное его назначение – это расследования преступлений против чиновников. Фактически же сейчас он превращен в орган, который утонет в расследовании преступлений военных, связанных с терроризмом и т. д. Я понимаю, что сегодня большая нагрузка на бюджет. Исходя из своего 37-летнего опыта, могу сказать, что государство не получит весомого ожидаемого результата. Если законом установлено, что предельный штат работников ГБР должен составлять 1500 человек, то им необходимо оставить одну категорию дел, и больше никаких дел следователям не доверять, постольку с установленной в настоящее время нагрузкой они никогда не справятся. Дела тогда будут расследоваться годами и без результата.
Павел Костенко, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности
– Создание органа, подобного ГБР по организационной структуре и перечню полномочий, было запланировано еще при принятии Конституции 1996 г., в заключительных и переходных положениях которой было указано, что прокуратура будет продолжать выполнять функцию предварительного следствия до введения в действие законов по формированию системы досудебного следствия и законов, регулирующих ее функционирование. Это было обусловлено тем, что функция досудебного следствия не соответствует современной концепции функционирования органов прокуратуры и не применяется в европейских странах. А украинская прокуратура такие функции получила в наследство еще с советских времен.
Следующим этапом создания Государственного бюро расследований стало принятие нового УПК 2012 г., согласно которому отдельные нормы УПК вводятся в действие со дня создания ГБР. Также создание ГБР было предусмотрено в Законе «О прокуратуре», принятом 14 октября 2014 г., в п. 4, 5, 11 разд. XIII переходных положений. А коалиционное соглашение предусматривает, что к ГБР должны перейти следственные функции органов и частично Службы безопасности.
