А действительно, почему? Простой ответ, который можно часто услышать в Facebook - #всепропало и #нассливают. Но для более вдумчивой аудитории таких аргументов недостаточно.
Действительно, о торможении реформ говорят все. Об этом говорят западные лидеры и их послы, представители международных организаций и отечественные предприниматели, веселые тетушки на базаре и пасмурные мужчины в маршрутке. Говорят даже президент и премьер-министр.
В этом тексте мы попробуем с этим вопросом беспристрастно разобраться. Для этого автору пришлось опросить пару сотен человек (экспертов, предпринимателей, активных граждан, а также депутатов и членов правительства) и представить огромное количество их комментариев в сравнительно небольшой статье.
Мы начнем с анализа объективных факторов, которые тормозят реформы. Дальше рассмотрим субъективные, а завершим предложениями по выходу из нынешней ситуации. Мы не даем здесь оценок деятельности отдельных персоналий, а рассматриваем ситуацию комплексно, в целом.
Итак, объективные причины торможения реформ.
1. Слишком поздно появились предпосылки.
Это правда, ведь реформы делаются путем изменения законов, а для этого нужен парламент. На протяжении большей части 2014 года мы имели парламент, в котором преобладали регионалы. Он был абсолютно непригоден для проведения изменений. И лишь после парламентских выборов, после формирования коалиции и нового правительства, мы можем взяться за реформы.
К тому же, не следует забывать и о том, что первые месяцы после победы Майдану пришлось второпях разбираться с наследством поваленного режима - от дотла разрушенной армии до украденных на года вперед государственных финансов.
2. Реформы нуждаются в много времени.
Это правда, ведь система построена таким образом, чтобы защитить свое постоянство от непродуманных изменений. Законопроект должен быть написан, внесен в Кабинет Министров, всесторонне рассмотрен и согласован всеми министерствами, внесен в Верховную Раду, рассмотрен в комитетах, принят в первом чтении. Должны быть собраны замечания, все они обсуждены, внесены правки, далее принятие во втором чтении, подписание Президентом. А дальше начинается продолжительный процесс имплементации, который требует значительно больше времени. Еще более сложная, намного более сложная процедура - внесение изменений в Конституцию. Но этого требуют определенные реформы, например, судебная.
3. Реформы всегда блокируются средним звеном старой системы.
Это правда, ведь должно было принять закон. Его нужно внедрить (в том числе написать подзаконные акты). Чиновники, которые являются частью старой коррупционной системы («Гидры»), не настроены так просто разводиться со своими доходами и будут тормозить все, что можно. Еще и будут защищаться карманными общественными организациями-имитаторами, которые также является частью системы.
Саботаж, непрофессиональность, безынициативность преобладают. Даже при наличии желания отдельных должностных лиц, система, которая строилась не один год, имеет большой ресурс сопротивления изменениям и самовосстановления. Даже добросовестный чиновник всегда лучше скажет «нет», чем возьмет на себя ответственность за возможную ошибку. Недавние назначения молодых членов правительства (например, на уровне заместителей министров это уже больше десятка самоотверженных специалистов высшего сорта) не составляют критической массы.
4. Психология избирателей не изменилась.
Это правда, ведь немного больше половины избирателей остаются в плену старого мышления и старых ценностей. Они продолжают возлагать надежды на государство, а не на себя. Ждать, когда уже им сделают наконец счастливую жизнь. Люди не хотят ничего менять, виднеясь о гарантированной зарплате, высоких пенсиях и бесплатной медицине. Меньшинства хочет реформ и борьбы с коррупцией, большинство хочет покоя и мира.
Площадь и война не стали факторами изменений в жизни этих людей. Они не поддержат никаких реформ, а любой реформатор моментально потеряет рейтинг.
5. Война и кризис.
Это правда, ведь для реформ нужны деньги, а их забирают кризис и война. Высокие должностные лица весьма заняты проблемами войны, чтобы иметь возможность спокойно заняться реформами. В той самой Грузии война началась уже после того, как основные реформы были проведены. Война, кстати, еще и отвлекает волонтеров, которые могли бы направить свою энергию на преобразования.
Все вышеупомянутое - правда, но это не вся правда. Голос совести подсказывает, что это все довольно слабые оправдания.
Поздно появились предпосылки. Голос совести: Значительная часть реформ может быть начата на уровне Правительства, потому что определенные вещи регулируются не законами, а постановлениями Кабинета Министров.
Например, работу по дерегуляции или быстрое внедрение телекоммуникации 3G можно было сделать летом и осенью. Это время потеряно.
Реформы нуждаются в много времени. Голос совести: На самом деле потрачено очень много времени. Законопроекты можно было подготовить заранее. Для этого существуют экспертные сообщества, готовы работать на волонтерских началах, структуры гражданского общества, которые давно уже разработали и предложили ряд законопроектов.
Имея парламентское большинство, можно вносить законопроекты от нее целыми пачками, обходя Правительство. Напряженный график работы парламента обеспечил бы принятие значительного количества законов уже в январе, если не в декабре. Готовность на реформы означала бы, что партийцам надо не посади делить, а быстро принимать ключевые решения. А теперь много вещей приходится делать на скорую руку, под временным прессом.
Реформы всегда блокируются средним звеном старой системы. Голос совести: Именно поэтому все реформы должны начаться с реформы Кабинета Министров, и уже для этого точно не нужно было ждать нового парламента. Очищение правительственной системы могло происходить на протяжении того полугодия, когда в условиях старого парламента правительством руководили «камикадзе».
А после парламентских выборов новые министры получили бы уже обновленный аппарат, готовый к выполнению новых задач. Принимая во внимание количество людей из бизнеса и гражданского общества, которые готовы идти работать, проблем с кадрами не было бы. Вместо того Правительство даже не внесло свою собственную реформу к плану работы. Ни единого саботажника не наказали.
Психология избирателей не изменилась. Голос совести: Именно поэтому нужно постоянно объяснять сущность реформ, объяснять и объяснять. И еще пользоваться удачным временем для реформ, а сейчас именно такое время: жить по старым правилам уже невозможно, а новых никто не предложил. Окна возможностей для общественного принятия реформ не такие большие, и они могут закрыться.
Война и кризис. Голос совести: Война является хорошей причиной откладывать реформы «на потом». Если реформы начнутся только после войны, то противники реформ сделают все возможное, чтобы война была вечной. Да и можно ли без реформ выжить и победить более сильного соперника в гибридной войне?
Кажется, больше объективных причин для торможения реформ нет. Давайте теперь посмотрим на субъективные.
6. Коррупция и самоуверенность.
Существует множество известных примеров коррупции после Майдана. Некоторые из них уже расследуются. Понятно, что коррупционеры делают все возможное, чтобы затормозить потерю своих сверхприбылей. Определенные сферы оккупированы настоящей мафией, без преувеличения.
Даже честные политики вынуждены считаться с системой: ведь реформы подрывают основы благосостояния тех групп, которые стоят за победившими парламентскими партиями. Поэтому политики делают изменения осторожно, чтобы с этими группами не ссориться. Ведь политика есть искусство возможного.
К тому же, значительная часть политических лидеров считает, что времени для реформ достаточно. А значит, можно еще немного посидеть в зоне комфорта, еще немного поработать по старым схемам, сдерживая реформы, а потом можно их возглавить и войти в историю знатными реформаторами.
7. Недоверие народа.
Что бы не делали реформаторы, народ все равно им не верит. И это после того, как соответствующие партии получили наивысшие результаты на парламентских выборах. Что же изменилось за каких-то пару месяцев? Это и потому что оно, что ничего не изменилось.
Недоверие в значительной мере основывается на нарушении политиками простых «правил техники безопасности»: невыполнение прежде данных обещаний, противоречивые заявления, отсутствие четкой позиции, явное отсутствие правды в коммуникации и справедливости в действиях.
Ну что, может, снова послушаем голос совести?
Голос совести: Это все правда. Политики действительно руководствуются своими личными страхами и убеждениями, неадекватными оценками степени драматичности ситуации.
И это основная причина, почему политики никогда не делают реформ. Мы об этом писали еще в октябре, упоминая известное выражение, приписанное Уинстону Черчиллю: «Государственники отличаются от политиков тем, что политик думает о следующих выборах, а государственник - о следующих поколениях».
Реформы делают только профессионалы, которые не имеют никаких политических обязательств, никаких страхов относительно рейтинга, а лишь страх неважно выполнить свою работу и тем опозорить профессиональную репутацию. В начале декабря, анализируя вновь назначенное правительство, мы писали, что у него нет 100 дней. Но вот эти 100 дней скоро подходят к концу, а почти ничего не сделано.
Политические ошибки приводят к краху. И даже министры- иностранцы, назначенные по квоте БПП, не спасают.
Во-первых, Правительство работает как единая система, и невозможно сделать реформы в одном отдельно взятом ведомстве. Реформы являются комплексными, и невозможно сделать, например, качественную налоговую реформу без бюджетной, пенсионной и т.п.
Во-вторых, никакой министр ни на что не способен без заместителей, а их назначает Правительство. Не удивительно, что у многих министров до сих пор так и не появился полный комплект. А министров-одиночек без команды мы видели еще в прошлом правительстве. Короче говоря, лебедь, рак и щука так и не нашли общего языка. Коалиционная, а не профессиональная природа правительства, как мы и предусматривали, стала препятствием на пути реформ.
Кстати, выражение Черчилля напоминает нам о еще одном недостатке политиков. Временами в них нет масштаба мышления, они затыкают тактические дырки стратегическими ресурсами. Например, таким, как ресурс доверия.
Относительно доверия народа. Можно сколько угодно говорить об «не такой» ментальности, связанной то ли с черноземами и хуторянством, то ли с постоянными иностранными оккупациями. Частично это будет правдой: доверие в нашем обществе действительно в дефиците. Но неожиданный и ошеломляющий взрыв доверия на Майдане, в добровольческих и волонтерских движениях не зацепил доверие к власти. Две простых и понятных причины - отсутствие информации и отсутствие символов.
8. Отсутствие информации.
О реформах очень много говорится, но поверхностно, без объяснений, так как это слово уже затерлось. Именно постоянное употребление слово «реформа» ничем не отличается от времен «папередников».
Нет никаких специальных информационных мер, чтобы объяснить суть какой-то конкретной реформ: почему она нужна, как будет делаться, почему сначала станет хуже, а в перспективе значительно лучше, и почему нельзя медлить, а надо «резать», и почему нельзя ожидать немедленных результатов.
Вместо того преобладает негативная информация, и мало транслируется образ новой страны, цветущей после реформ. Да, есть определенный позитив на сайтах органов власти, но их читает меньшинство. Информацию надо продвигать через популярные онлайновые площадки, социальные сети, радио и телевидение и т.п.
Недавний призыв Президента к руководителям телеканалов делать передачи о реформах не учитывает того, что члены правительства по обыкновению сами не знают, что сказать. Понятно, что в условиях, когда люди не понимают и привыкли к обману, они способны только бояться, чтобы не стало еще хуже. А в условиях недостаточной коммуникации придумают себе такие нереально ужасные сюжеты, что классики жанра отдыхают.
Добавьте к этому информационные спецоперации вражеской страны, направленные на дискредитацию идеи реформ и украинской государственности в общем, «раскачивание лодки» и конкретные точечные удары (например, дискредитацию министров-иностранцев как абстрактной идеи и конкретных личностей) и все это в условиях полного отсутствия отечественной контрпропаганды, и вы получите описание информационного поля, в котором живое средний гражданин.
9. Отсутствие символов.
Люди не доверяют реформаторам, потому что не видят простых конкретных изменений. Несколько быстро сделанных вещей, которые стали бы символами победы над старой системой («Гидрой»), в значительной мере восстановили бы доверие, но где же эти символические победы?
Новая патрульная служба, решительно упрощенные административные услуги, отмена виз в ЕС - эти вещи могли бы стать предвестниками реформ для граждан. Внедрение прозрачных электронных государственных закупок, снижение налогового нагрузки, отмена бесчисленных форм отчетности, лицензий, ограничений и инспекций (то есть дерегуляция) - это долгожданные сигналы для бизнеса. Сейчас похвастаться нечем, а о налоговой реформе как классическом плохом примере мы еще скажем ниже.
Доверие к реформам подрывается также старыми практиками. В парламенте - голосованием за чистые листы, как это было с бюджетом и налоговыми изменениями перед новым годом, кнопкодавством (не персональным голосованием), пренебрежением Коалиционным соглашением, отсутствием открытого диалога. В исполнительной власти - непрозрачными назначениями явным образом некомпетентных, но близких людей и неудачными псевдореформами.
«Доверие» - есть ключевое слово реформ, и играть с ним опасно. Когда глава Государственной фискальной службы говорит на камеру о прозрачности и предсказуемости налоговой системы, миллионы людей по ту сторону телеэкранов грустно или презрительно смеются.
Реформы нуждаются в доверии, а доверие нуждается в диалоге. Широкие общественные обсуждения проектов реформ привели бы к существенному снижению социального напряжения, начала восстановления доверия со стороны бизнеса. Но коммуникации нет.
Провал отдельных реформ - это не просто «ноль» на счету псевдореформаторов, это истинный «минус», потому что доверие теряется быстро, а завоевывается медленно. Потеря доверия углубляется противоречивыми сигналами на манер «сделаем по-новому, а если не удастся, то вернемся к старому». Следствие - полная дезориентация общества.
Напоследок еще три важных фактора торможения реформ.
10. Недостаток политической воли.
Уже столько раз цитировался Каха Бендукидзе, Лешек Бальцерович и другие большие реформаторы о необходимости жесткой политической воли, что излишне повторять эти крылатые выражения.
Решительность, четкая субъектная позиция, даже определенной мерой авторитарность, крайне необходимы для преодоления сопротивления системы. Все успешные истории реформ - это самоотверженная политическая воля, даже определенной мерой самопожертвование, сильное лидерство, вокруг которого сплачивают большие социальные группы.
11. Неумение сплотить союзников.
Для этого необходимо видеть эти группы, вести с ними диалог. Малый и средний бизнес и организованное гражданское общество (включая экспертные сообщества и волонтерские движения) - это две мощные силы, на которые можно опираться при проведении решительных реформ.
В давние времена короли, чтобы преодолеть сопротивление большой аристократии, опирались на мелкое дворянство и городскую буржуазию. Мы имеем похожую ситуацию, ведь наша экономическая система очень даже напоминает «новый феодализм». Король без поддержки других социальных групп бессилен против больших феодалов. И тогда начинается стихийный и жестокий бунт. В нашем случае недоверие политиков к гражданскому обществу и малому и среднему бизнесу мешает им опираться на эти силы, которые могут играть решающую роль и предоставить чрезвычайно ценный человеческий капитал.
Очень хорошим примером является провал налоговой реформы. Предприниматели хорошо помнят, как согласованные предложения деловых ассоциаций были выброшены в мусор прошлым летом. А потом сборщики налогов все сделали сами и впопыхах, а теперь жалуются, что было недостаточно времени.
12. Система не ремонтируется изнутри.
Каждому понятно, что эффективнее это делать извне. Тяжело представить чиновников, которые сами себе сокращают функции, права и численность подчиненных (а с этим связано уменьшения собственного статуса), вместо того увеличивая собственную подотчетность и прозрачность, расширяя права граждан и бизнеса.
Субъект и объект реформ должны быть разбавлены. В уже рассмотренном примере налоговая реформа, которая поручена разрабатывать сборщикам налогов, - это экономический нонсенс, ведь сборщики налогов представляют лишь интересы доходной части бюджета, им начхать на экономическое развитие, занятость и безработица, борьбу с бедностью и предотвращение социальных взрывов. Уже не говоря об инновациях, экономической независимости и т.п. Это как автомобиль, в котором есть педаль тормоза, а нет педали газа. Далеко мы на нем не уедем.
Да и или можно вообще починить тот старый автомобиль, ржавый и без колес?
Иногда необходимо решиться его выбросить на помойку, создав новую современную систему. И здесь «институционная память», сохраненная внутри старой системы, и так высоко оцененная членами правительства, играет чрезвычайно плохую роль. Практики правления, проверенные десятилетиями советского и постсоветского жизни, могут быть в прямом понимании слова убийственными во время войны и глубокого кризиса.
Скоро будет год с момента победы над Януковичем. Скоро будет год, как Майдан привел к власти новое правительство. Потерян целый год, и суд истории этого не извинит, даже если извинит суд народный.
Не надо думать, что все обстоит благополучно, если народ еще терпит. Терпение не безгранично. В условиях бедности, недоверия и ощущения несправедливости есть только один шаг от слез и ненависти к насилию. Бессмертная надежда политиков на безразмерные и безусловные западные деньги и терпеливо покорный народ - не имеет под собой никакого грунта.
А напоследок предложим 10 решительных шагов, которые могли бы сдвинуть реформы с места:
1. Заключить и утвердить конкретный помесячный план действий на ближайший год со сроками, показателями и ответственными. Уместно и уже ко времени, что определенные политики (депутаты, министры) возьмут на себя публичную личную ответственность за конкретные реформы: кто-то за одну, кто-то за другую и так далее.
2. Срочно и в первую очередь реформировать Кабмин, для чего разработать программу, которая должна быть полностью выполнена за 2 месяца. Резать функции, а не должности. Фактически уничтожить старые постсоветские ведомства и создать новые, компактные и эффективные. Лучше всего для этого ввести должность вице-премьер-министра по реформированию Правительства с ограниченным сроком полномочий - сделал и ушел.
3. Объявить «призыв» экспертов гражданского общества на волонтерских началах для быстрейшего внедрения изменений по вышеупомянутому единому плану. Большой объем работы по спасения страны можно выполнить даже без участия государства: разработка проектов реформ, подготовка команд, публичная коммуникация.
4. Срочно провести реформу по дерегуляции на основе разработок команды проекта Easybusіness. Это будет первым положительным сигналом для экономики. Широко коммуницировать результаты в Украине и за границей.
5. Срочно ввести во всех органах власти и госпредприятиях электронные государственные закупки на основе пилотного проекта, который уже внедряется в отдельных ведомствах. Это самый большой системный удар по коррупции и значительная экономия бюджета. Широко коммуницировать результаты в Украине и за границей.
6. Начать общественные обсуждения ключевых реформ при участии представителей деловых кругов и экспертных сообществ. Первый приоритет - налоговая реформа. Но начать с явного и четкого провозглашения новых правил игры - подписать договор между бизнесом и властью как часть Нового общественного договора.
7. Развернуть систему публичной коммуникации реформ на базе руководящих телеканалов и специально созданной группы правительственных экспертов уровня заместителя министра. За каждым проектом реформы должны стоять команда. Граждане должны видеть, что это за люди и какие их взгляды, намерения и ожидания. Фокусирование внимания через социальные сети, культурные события и т.п. - это радушно сделают тысячи волонтеров, для которых успех той или другой реформы станет личным делом.
8. Срочно провести назначение на все вакантные должности заместителей министров.
9. Дать соответствующие поручения относительно кардинального ускорения следственных действий по резонансным коррупционным делам правительственного уровня. Прямо сейчас, не ожидая создания Антикоррупционного бюро.
10. Срочно пересмотреть бюджет, сократив его расходы к уровню 45% ВВП. Это будет главнейшим сигналом украинским гражданам и международным финансовым организациям, что реформы начались.
Кто же должны выполнять этот план?
Мы все прекрасно понимаем, что система не может изменить себя изнутри. Все реформы во все времена делались вследствие прихода новых людей одновременно с прищепом старых элит. Сегодня такие люди есть. И в депутатском корпусе, и в правительстве на уровне заместителей министров, а кое-где даже министров. К ним приобщатся те представители «старой волны», в которых включается инстинкт самосохранения и есть жажда к изменениям.
Политическая система тормозит, не успевая за каждый раз большим запросом общества. Наша задача - помочь реформаторским силам самим стать частью этих сил. Это и есть наш Третий Майдан.
Что же является основной причиной торможения реформ? Голос совести отвечает: это война со старой системой («Гидрой»). Вести ее надо как войну - со стратегией, штабом, ресурсами, мобилизацией, пропагандой, героями среди своих и раскаявшихся пленных со стороны противника.
