Правительство не нарадуется успехам финансовой децентрализации. Который год мы слышим о том, что регионы получили финансовую независимость и достаточный денежный ресурс для решения годами копившихся проблем. Действительно, за январь—апрель 2017-го местные бюджеты увеличились на 14,5 млрд грн. Рост существенный — по сравнению с аналогичным прошлогодним периодом доходы регионов увеличились почти на 35%. А ведь ожидания были куда скромнее. По прогнозам Минфина, рост собственных доходов местных бюджетов за весь 2017-й ожидался на уровне 20%, или 30 млрд грн.
Радуясь успехам регионов, центральная власть, например, в лице главы Госказначейства, да и самого премьера периодически журит местных чиновников за неэффективное использование полученных ресурсов. Деньги, мол, не идут на дороги и садики, а на депозитах лежат. И это недалеко от правды: по информации ГКУ, за четыре месяца этого года местные бюджеты разместили на депозитах в госбанках почти 12 млрд грн. Мы попытались разобраться, в чем причина того, что на местах депонирование предпочитают инвестированию, и так ли реален декларируемый правительством профицит местных бюджетов?
Положительная динамика по доходам фиксируется с начала реформы децентрализации. По итогам 2015 г. доходы общего фонда местных бюджетов (без трансфертов) увеличились на 29,6 млрд грн (на 42%), почти до 100 млрд. В 2016-м рост ускорился до 47%, а объем общего фонда местных бюджетов составил 146,6 млрд грн. Более того, полученный объем средств на 11% превысил объемы поступлений, утвержденных самими местными бюджетами.
Росту доходов поспособствовало как их перераспределение в начале реформы, так и последующие фискальные перемены. В частности, поступления налога на доходы физлиц в прошлом году увеличились на 24 млрд грн, или на43,8% по сравнению с 2015-м. Повлиял и рост средней зарплаты. На руку регионам было и повышение ставок единого налога для третьей группы плательщиков, увеличившее поступления от нее на 52%. А повышение ставки для четвертой группы «единщиков» (сельхозпроизводителей) в 1,8 раза добавило еще 1,5 млрд грн (+74,9%). Кроме того, в 2016-м увеличились поступления в местные бюджеты налога на имущество на 8,9 млрд грн, акцизного налога — на 3,9 млрд и экологического налога — на 1,6 млрд грн.
Сравнение расходов местных бюджетов с их стремительно растущими доходами действительно удивляет. По итогам прошлого бюджетного года, первые не только не показали рост, но даже не дотянули 6,8% до плановых показателей. Из запланированного 25,6 млрд грн так и не были освоены. Доля местных бюджетов в расходах сведенного госбюджета все-таки подросла, но лишь на 0,7 п.п., составив 41,4%.
Если проанализировать, на какие цели тратилась большая часть денег, оказывается, что в основном на социальную защиту и обеспечение — 30% всех расходов (свою роль сыграла система субсидий). Дальше идут траты на сферы образования (27%) и здравоохранения (18%), которые, как мы помним, обеспечиваются субвенциями из госбюджета. А вот капитальные расходы составляют лишь 15% от всех трат на местах, и за 2016-й они выросли лишь на 3%. Согласитесь, не совсем вяжется с двузначным профицитом доходов в последние два года.
По идее, местные громады получили значительные ресурсы для капитальных вложений в инфраструктуру регионов и решения копившихся годами проблем. Так почему же не спешат с инвестициями?
При этом на Грушевского к ободряющей статистике поступлений, как правило, еще присовокупляют информацию о внушительных остатках на счета местных бюджетов. А заодно — и о депозитах в госбанках вспоминают.
Так, по данным Минфина, на конец 2016-го остатки средств на счетах местных бюджетов составили 47 млрд грн (на 62% больше, чем на конец 2015-го). А объемы их средств, размещенных на депозитах в прошлом году, достигли почти 16 млрд. Сложение двух этих цифр и родило убеждение в том, что регионы обладают финансовым излишком в 70 млрд, который не хотят использовать.
Сложно скрыть удивление, когда узнаешь, например, что Львов в разгар своих «мусорных» проблем решил положить 40 млн грн на депозит в Укргазбанке. Черкассы, которые совсем недавно жаловались, что шесть профтехучилищ города на грани закрытия из-за невозможности найти 85 млн грн на их содержание, в это же время разместили на депозите под 20% годовых 140 млн. А Чернигов, о состоянии дорог которого легенды ходят даже за пределами города, 335 млн грн решил оставить в банке. В понимании обывателя децентрализация — это освещенная улица, новый садик и водопровод, а не 300 млн на депозите.
Высказывают опасение и наблюдающие за ситуацией эксперты, справедливо отмечая, что правительство, видя, что такой существенный ресурс лежит без дела, может пересмотреть и откорректировать источники доходов центрального и местных бюджетов не в пользу последних. Ведь в госбюджете всегда найдутся недофинансированные статьи.
Впрочем, в Ассоциации городов Украины ситуацию вокруг депозитов не склонны драматизировать. Средства, размещенные на депозитах, как там утверждают, не «лишние и ненужные», они забюджетированы и имеют свое целевое назначение.
«Размещение средств на депозитах — это инструмент привлечения дополнительных средств, чтобы они не залеживались на казначейских счетах, — объяснил ZN.UA исполнительный директор АГУ Александр Слобожан. — Правительство само предоставило такой инструмент местным громадам, поэтому обвинять громады в том, что они размещают средства на счетах и не вкладывают в развитие инфраструктуры, не стоит. Тем более что это временно свободные средства, которые уже предусмотрены бюджетом на определенные мероприятия и программы в текущем бюджетном периоде, и они будут использованы до конца года, а полученные проценты можно будет направить на другие нужды громады».
Понять тех чиновников, которые выбирают депонирование средств, можно. Они годами жили в условиях хронического недофинансирования и в долгах. В отличие от Госказначейства, которое традиционно готово финансировать все проекты не ранее октября и далеко не всегда в полной мере, банки размещают средства местных бюджетов до востребования, еще и 20% годовых в придачу. Реализация масштабных проектов так или иначе требует соблюдения определенных законодательством и часто длительных процедур разработки проектно-сметной документации, проведения экспертизы проектов и осуществления публичных закупок. Все это время средства могут находиться на депозите в банке, который, в отличие от счета в Госказначействе, дает бюджетам дополнительный доход.
Справедливости ради, ведь те самые огромные остатки на счетах на конец года — это результат недоработок центральной власти, а не местной. Именно из-за того, что средства госбюджета поступают непланомерно, и чаще всего до регионов очередь доходит ближе к четвертому кварталу. Эти деньги просто не успевают потратить. И ни для кого в правительстве (и тем более в Госказначействе) это не секрет. Например, средства Фонда регионального развития традиционно раньше начала второго полугодия ГКУ не выделяются. А фонд занимается финансированием крупных инвестиционных проектов. Освоить все средства за оставшееся до конца года время далеко не всем удается. Вот и остатки на счетах.
Кроме того, львиная доля общего объема размещенных в банках средств принадлежит отдельным бюджетам, и говорить о том, что все местные бюджеты используют эту практику, не объективно.
В лидерах по состоянию на 1 мая (данные ГКУ) Днепропетровская область — разместила на депозитах в госбанках 2 млрд грн, Запорожская — 1,2 млрд, Полтавская — 886 млн, Харьковская — 973 млн, Одесская — 668 млн, Винницкая — 650 млн, Киевская — 589 млн грн. Крупные, далеко не самые бедные регионы, в которых, как правило, и реализуют масштабные инвестиционные проекты.
А теперь для контраста посмотрим на положительные примеры использования средств «здесь и сразу». Парафиевская ОТГ, объединившая четыре села и один поселок городского типа, за год существования отремонтировала две школы и три детских садика. Крыши перекрыты, окна и двери заменены, фасады утеплены, закуплена новая мебель, посуда, игрушки. В наиболее удаленном селе ОТГ заработал пункт медицинской помощи с двумя медработниками и собственным автомобилем. В помещении ликвидированной районной больницы был открыт Центр первичной медико-санитарной помощи и Территориальный центр предоставления социальных услуг.
Сторожинецкая ОТГ, в которую входят 12 населенных пунктов, выделила 900 тыс. грн на капитальный ремонт здания, в котором будет пункт экстренной медицинской помощи.
Сергиивская ОТГ в этом году выделила почти 2 млн грн на капитальный и текущий ремонт дорог в трех селах. Начали в громаде и строительство модульной котельной на твердом топливе. Отремонтировали сельсовет, купили оргтехнику. А еще приняли местную программу «Стимулы для медработников», в рамках которой обеспечили местного семейного врача не только зарплатой в 10 тыс. грн в месяц, но также служебной квартирой и автомобилем.
В Байковецкой ОТГ, состоящей из семи сел Тернопольской области, восстановлены все подъездные и центральные дороги. В течение следующих пяти лет руководители громады планируют заасфальтировать все без исключения, даже наименьшие, улицы всех сел, входящих в ОТГ. Активно реконструируются и строятся электросети, все населенные пункты ОТГ освещены. Вкладываются средства и в модернизацию — школы, детские садики и медучреждения ремонтируют, утепляют, устанавливают энергосберегающие установки.
Это нужные и правильные инициативы, но их бюджеты несоизмеримы с сотнями миллионов областей и районов. И, наверное, суть децентрализации, кроме прочего, заключалась в том, чтобы дать возможность регионам развиваться по собственному пути, выбирая, что для них важнее в данный момент — садик, дорога или депозит. Конечно, без ошибок это сделать невозможно, но и других путей нет, иначе это уже будет не децентрализация.
Сокращать финподдержку местных бюджетов из государственного тоже пока не планируют. В 2017 г. стартует второй этап реформы межбюджетных отношений, основной задачей которого является разграничение сферы ответственности государственных и местных органов в сферах образования и медицины. Госбюджет на эти цели выделил дополнительную дотацию в 14,9 млрд грн. Еще 9 млрд (3,5 млрд из Фонда регионального развития, 4 млрд — субвенции социально-экономического развития и 1,5 млрд — субвенции на развитие инфраструктурных проектов) будет направлено на поддержку объединенных территориальных громад, инвестпрограммы и развитие инфраструктуры.
Казалось бы, зачем, ведь в доходах профицит, а расходы не растут? По мнению экспертов, финансовое положение на местах далеко не так радужно, как нам преподносят. Уже сейчас на местном уровне наблюдается нарастание задолженности перед транспортными предприятиями по компенсации льготного проезда отдельных категорий граждан, недофинансирование учреждений здравоохранения из-за низкой обеспеченности медицинской субвенцией, снижение финансирования ПТУ и проч.
«Профицит местных бюджетов на конец года вряд ли будет. В данный момент у них возник ряд проблем с финансированием учреждений здравоохранения и образования, — комментирует А.Слобожан. — Увеличение доходов местных бюджетов не означает, что появились свободные средства. Во-первых, следует учесть инфляционные процессы. Во-вторых, не стоит забывать, что на уровень местных бюджетов переведен ряд расходных полномочий без соответствующего финансового ресурса, поэтому местные власти будут вынуждены привлекать собственные ресурсы для их финансирования, сокращая расходы на свои программы и мероприятия. Опыт показал, что местные громады способны куда эффективнее собирать налоги и сборы и обеспечивают стабильно высокий рост доходов, но центральной власти не стоит этим злоупотреблять. Нельзя делегировать на местный уровень еще больше расходных полномочий без финансового ресурса. При таких темпах и тенденциях нам вскоре снова нужна будет бюджетная децентрализация».
Возможно, именно в этих ежегодно множащихся статьях расходов, которые центральный бюджет передает местным, и кроется причина всей шумихи вокруг «депозитов» местных громад. По идее, госбюджет от самостоятельности регионов только в выигрыше, ведь теперь они не требуют постоянных вливаний из казны. В 2015-м займы местным бюджетам сократились в 15 раз, до 1,9 млрд грн, а в 2016-м составили лишь 200 млн. Причем подавляющий объем этих займов выделялся сельским бюджетам, остальные же спокойно обходились собственными средствами. Госбанки наверняка тоже довольны. Ведь размещенные на депозитах деньги — это для них весомая поддержка. Довольны и местные власти, ведь по факту они ничего не нарушают, планы по доходам/расходам выполняют, доход от депонирования получают, взаймы не берут. Да, возможно, это не самый лучший способ, но других не предложили, а учатся чиновники на местах в основном на собственных ошибках. Но кому-то очень хочется обвинить их в неэффективности, показать, как много «лишних» денег накопилось в областях, а потом под эти деньги сбросить на плечи областей очередные расходы госказны.
