"Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества". В современной Украине мудреца Жан-Жака Руссо, с его идеалистическими воззрениями на теорию и практику законотворчества, попросту подняли бы на смех.
Упрощенно говоря, подавляюще большинство законов, выходящих из-под пера отечественных творцов нормативных актов, можно разделить на две условные категории. Первая — это так называемые "денежные" законы, при помощи которых узкий круг избранных берет под контроль активы или целые отрасли, перераспределяет финансовые потоки, выводит средства в тень, списывает долги, получает налоговые преференции либо просто обкрадывает госбюджет. Вторая — законы "политические". Опираясь на них, находящиеся при власти стараются эту власть сохранить и приумножить.
Принято считать, что при конструировании таких тонких механизмов, как система политического устройства и избирательная модель, законодатель должен учитывать массу обстоятельств: историю страны, особенности ее развития, национальные традиции, специфику менталитета, политический рельеф. Рекомендуется активно использовать зарубежные наработки, но не рекомендуется слепо копировать чужие схемы. Это, собственно, и называется пригодностью для общества.
Относительное государственное благополучие достигается тогда, когда важнейшие правила политической жизни отвечают двум условиям. Первое: население имеет реальный доступ к управлению государством. Второе: законы, обеспечивающие этот доступ, крайне редко подвергаются ревизии, и к любой подобной корректировке законодатель относится предельно осторожно.
Проще говоря. Выборы и референдумы должны проходить так, чтобы их итоги максимально точно отражали волю избирателя. А соответствующая сфера законодательства должна изменяться как можно реже.
В нашей стране все иначе. Ничто не меняется здесь так часто, как законы о выборах. Подчиняясь изменчивым требованиям политической конъюнктуры и извечному инстинкту самосохранения, власть переписывает правила волеизъявления едва ли не ежегодно. Каждый раз мимоходом информируя общество, что именно сегодня для него наиболее "пригодно".
Нынче схема избрания украинского парламента подвергается очередному уточнению. Цена глубоко "политического" закона о выборах народных депутатов возросла вдвое.
Поясним. Совершенствование избирательного законодательства, его соответствие европейским стандартам — одно из ключевых условий, выдвинутых Брюсселем. Там дали понять, что без его выполнения подписание Соглашения об ассоциации с ЕС маловероятно. Украинская власть в этом соглашении нуждается, ибо оно — некая гарантия ослабления политического и экономического давления со стороны Кремля. Следовательно, — и условие сохранения реальной власти. Наличие внешней угрозы вынуждает идти на компромисс. Но нельзя переусердствовать. Иначе Банковая утратит контроль над избирательным процессом. А это, в свою очередь, создает внутреннюю угрозу власти.
Перед отечественным Минюстом стояла непростая задача. С одной стороны, угодить европейским "демократизаторам". С другой — не слишком обезоружить власть. В апреле ведомство Лавриновича разработало пакет изменений в законы, регулирующие выборы народных депутатов, и (следуя ранее достигнутым договоренностям) направило свои наработки евроспецам. В середине июня был получен ответ. Европейская комиссия за демократию через право (более известная как Венецианская комиссия) и Бюро демократических институтов и прав человека (структура ОБСЕ) обнародовали совместный вывод, который власть поспешила назвать положительным, а оппозиция — критическим.
Эксперты из ВК и БДИПЛ, действительно, отметили целый ряд позитивных изменений. К ним, в частности, отнесены:
— установление критериев создания одномандатных округов;
— внедрение требования о подаче отчетов относительно происхождения, а также использования средств избирательного фонда до дня проведения выборов;
— ограничение условий временной регистрации избирателей;
— появление положений, призванных сделать освещение кампании в СМИ менее заангажированным и нивелировать преимущества кандидатов власти.
Две похвалы заслуживают отдельного внимания. Авторы изменений учли пожелания экспертов из ВК и БДИПЧ, расширив полномочия окружных избирательных комиссий, а также предусмотрев "разумный предел затрат кампании". Согласно проекту, он будет составлять 100 млн грн — для партии и 4,5 млн грн — для мажоритарщика. Европа Украину за эти новшества похвалила. А вот украинских экспертов эти новации, скорее, расстроили. Семь общественных организаций — "Опора", Институт избирательного права, Комитет избирателей Украины, Лаборатория законодательных инициатив, "Интерньюз-Украина", Украинский независимый центр политических исследований и Центр политико-правовых реформ — в совместном заявлении отметили, что ограничение размера избирательных фондов приводит к практике теневого финансирования выборов, и что введение подобной меры оправдано только в случае внедрения системы государственного финансирования партий. Но власть, разумеется, делать этого не собирается. К чему может привести установление потолка трат? К засилию "черного нала". А еще — к тому, что реальный доступ к ТВ получит только власть.
Руководствуясь благими намерениями, европейские спецы фактически подыграли украинскому режиму. В случае с расширением полномочий окружкомов — аналогичная история. ВК и БДИПЧ рекомендовали передать полномочия по регистрации кандидатов-"мажоритарщиков" окружкомам (ОИК). Но при этом наделить ЦИК правом отменять необоснованные решения ОИК. Просьбу выполнили частично. Окружкомам вменили в обязанность регистрировать одномандатников, а о расширении полномочий ЦИК "забыли".
То, что рекомендации европейских блюстителей правовой демократии не всегда соотносятся с нашими реалиями, можно иллюстрировать и на иных примерах. Рекомендуя снизить проходной барьер для партий с 5 до 3% или хотя бы предусмотреть участие в выборах блоков политических организаций, евроюристы заботятся об интересах так называемых "малых" партий. А, следовательно, об интересах как можно большего числа избирателей. Но внедрение подобных норм в наших условиях лишь увеличит число "технических" участников гонки, действующих в интересах власти. Разве нет?
Отдав должное старательности Минюста, европейские эксперты отметили, что "ключевые вопросы и рекомендации (…) остаются неучтенными" в проектах законов, регулирующих парламентские выборы.
ВК и БДИПЧ настаивают на всесторонней реформе, гармонизации всех профильных нормативно-правовых актов и появлению избирательного кодекса. Кодифицировать избирательные правила европейцы предлагали в 2002-м, 2006-м, 2007-м, 2010-м…
Авторы вывода высказали украинской власти внушительное число претензий. Остановимся на основных:
— преимущества "парламентских" партий при формировании избирательных комиссий;
— отсутствие независимого мониторинга финансирования избирательных кампаний;
— отсутствие реальных санкций за нарушения финансовой дисциплины, допущенные участниками выборов;
— существование ограничений на свободу высказываний;
— право участковых комиссий признавать выборы недействительными на основе произвольных стандартов определения злоупотреблений;
— отсутствие нормы об оперативном, точном и полном обнародовании всех данных, полученных из УИК и ОИК на сайте ЦИК.
Кроме того, ВК и БДИПЧ считают дискриминационным запреты баллотироваться как лицам, осужденным за совершение умышленного преступления, так и прожившим на территории Украины менее пяти лет. Зная, что эти ограничения введены Конституцией, эксперты выразили надежду: при реформировании Основного закона данные нормы будут пересмотрены.
Представители власти, ознакомившись с выводами зарубежных юристов, вежливо поблагодарили за конструктивную критику и пообещали учесть замечания в самое ближайшее время.
Следует считать, что власть будет следовать той же тактике, что и до сих пор. То есть:
— учитывать полностью те советы экспертов, которые носят технический характер;
— извлекать пользу из тех рекомендаций, которые в нынешних условиях позволяют власти расширять арсенал манипуляций;
— игнорировать пожелания, реализация которых несет угрозу потери контроля над процессом выборов.
Банковая считает, что сегодня Брюссель не столько требует строгого выполнения обязательств, сколько ждет демонстрации готовности идти на компромиссы. Ошибается ли она? Поглядим.
Ясно и другое. Власть будет стараться не только сохранить, но и упрочить контроль над выборами при помощи инструментов, не предусмотренных профильным законом. Во-первых, за счет изменения кадрового состава ЦИК. Задача — обеспечить абсолютное большинство в Центральной избирательной комиссии — уже поставлена. Во-вторых, за счет "переноса центра тяжести" из Киева в регионы. Судя по всему, на местные администрации и окружные избиркомы будет возложена главная ответственность за результаты. Первым расширят неофициальные полномочия, вторым — неофициальные бюджеты.
Экспертизе венецианцев подвергся еще один образчик отечественного законотворчества — закон о референдуме. Выводам ВК по этому поводу представители украинской власти уделили куда меньше внимания. По нескольким причинам. Во-первых, данный документ в отличие от закона о выборах народных депутатов предметом торга не является. По крайней мере, пока. И на судьбу договора об ассоциации напрямую вроде бы не влияет. Во-вторых, правила проведения референдума для власти, судя по всему, значат больше, чем правила проведения выборов. С помощью этого закона она, по сути, может провести любое решение.
О том, насколько опасное оружие оказалось в руках власти, свидетельствуют и выводы ВК. "Некоторые положения выходят за рамки конституционных норм, что может привести к манипуляциям с референдумом по политическим соображениям, в частности, относительно изменения Конституции способом, не предусмотренным самой Конституцией Украины… Почти неограниченный круг вопросов, которые могут быть вынесены на референдум согласно этому закону, является проблематичным с точки зрения международных стандартов, которые четко определяют, что референдум не должен использоваться для подрыва конституционно определенного разделения властей… В законе отсутствуют положения, которые не допускали бы проведения референдума, по вопросам, например, назначения или увольнения высших должностных лиц (здесь и далее выделено автором. — Ред.)…Возможность принятия Конституции на референдуме, провозглашенном по народной инициативе, видится не предусмотренной действующей Конституцией Украины…".
Венецианская комиссия неоднократно настаивала на том, что внесение изменений в украинский Основной закон, равно как принятие новой Конституции, должно предусматривать обязательное участие квалифицированного большинства парламента. Напомнила она об этом и в этот раз.
И, скорее всего, снова не будет услышана. Проект концепции внесения изменений в отечественный Основной закон, разработанный недавно Конституционной ассамблеей (КА), дает повод предположить, каким серьезным оружием борьбы за власть в самое ближайшее время может оказаться референдум.
Вчера ассамблея должна была принять концепцию за основу. На момент сдачи номера в печать решение известно не было. Неясно и то, какие изменения претерпит этот документ. Планируется, что до осени в него будут вноситься изменения, затем он будет "этапирован" на Банковую. В случае получения положительного отзыва "заказчика" на базе концепции будет разрабатываться законопроект. Причем, речь (насколько можно судить) будет идти не о внесении изменений в действующую Конституцию, а о новой редакции Основного закона. Что, очевидно, ограничит возможности парламента влиять на суть предлагаемых изменений. Сторонники политической конспирологии полагают, что в стремлении получить новую, а не обновленную Конституцию, кроется дополнительная интрига. Мол, Виктор Федорович, настолько уверен в победе на выборах-2015, что уже дерзает думать о третьем сроке. Принятие новой редакции Конституции даст некоторые основания считать его вторую каденцию первой. Согласно легендарному решению Конституционного суда, вынесенного еще "под" Леонида Даниловича.
Концепция — лишь эскиз, но он уже дает некоторое право судить о замыслах "художника". Первая важная деталь: "концепт" предлагает конституировать норму, согласно которой "решение, принятое на референдуме, является обязательным и не требует утверждения другим органом власти или должностным лицом".
Далее. С одной стороны, предлагается, чтобы "Конституция одобрялась Верховной Радой и утверждалась всеукраинским референдумом". С другой — авторы концепции напоминают, что народ — источник власти, ему принадлежит исключительное право устанавливать и изменять конституционный строй, и это право никем не может быть узурпировано, что и записано в ст. 5 Конституции. И тут же обращают внимание, что существующий порядок изменения Основного закона противоречит 5-й статье. И что "действующая Конституция не предусматривает юридического механизма принятия Конституции", что может (по мнению авторов) "привести к конституционным конфликтам со сложными политико-юридическим последствиями". Вывод: "существует потребность определения субъекта, условий и порядка принятия Конституции". При таком подходе не вполне понятно, какая именно роль будет в итоге отведена парламенту.
Попутно критике был подвергнут Конституционный суд, который "занимал ошибочную позицию", "перебирал на себя не присущие ему полномочия" и "без достаточных оснований блокировал конституционный процесс". Больше не будет. Очевидно, в наказание у КС предлагают отобрать право толковать законы…
"Украинская власть не может игнорировать замечания Венецианской комиссии по закону о выборах народных депутатов, иначе подписание Соглашения об ассоциации сорвется. Но подписав его, украинская власть не сможет игнорировать существующие замечания Венецианской комиссии по закону о референдуме. И будущие, касающиеся новой редакции Конституции", — такую точку зрения выразил один из членов Конституционной ассамблеи. Оптимист?
