Сегодня перед нашим обществом снова стоит проблема выбора в развитии. Но теперь это не импульсивный выбор на выборах, далеко не всегда являющийся реальным и социально полезным по последствиям (как нередко происходило). Речь идет о выборе между перспективой «сильной руки», не обязательно действующей законно, и формированием настоящей, а не суррогатной, демократии. «Сильная рука» для многих привлекательна, а демократия не совсем понятна и потому сомнительна. В первом случае выбор не предполагает глубокого осмысливания происходящего и возможен на рефлексах, а во втором — необходима серьезная работа над собой со стороны как правящих, так и управляемых. По поводу «сильной руки» думающим согражданам следует осознать реальное состояние общества у северо-восточного соседа, а демократии мы по-настоящему не знали, хотя в большинстве своем сознательно либо подсознательно ее желаем.
Ситуация осложняется тем, что определенные интенции относительно «сильной руки» существуют у самой власти. И проявляются они по-разному. К примеру, в отдельных регионах запускаются соответствующие по масштабу «сильные ручки», талантливые в саморекламе, а населению, параллельно с тезисом об общественной полезности децентрализации, подается идея о необходимости хотя бы двух-трех десятков таких «ручек» в стране. При этом в PR-среде и не только говорят о выдаче «ручкам» некоего карт-бланша. Можно подумать, что забыта ст.19 Конституции, где закреплен абсолютно понятный принцип: органы власти и их должностные лица обязаны действовать только на основании и в пределах полномочий, а также способом, предусмотренным Конституцией и законами. Что означает: действуя иначе, соответствующие лица рискуют стать преступниками.
К проявлениям соответствующих интенций можно отнести и публичные заявления и аккламации о необходимости (в условиях проведения АТО и фактической вооруженной агрессии) политического единения, национальной консолидации et cetera (нередко в подтексте — «сильной руки»), сопровождающие усилия откорректировать государственный механизм, не всегда принимая во внимание содержание и смысл положений Конституции. Вспомним попытки внедрения в общественное сознание тренда «сильной руки» в процессе принятия изменений в закон о Совете национальной безопасности и обороны в декабре минувшего года. Можно подумать, что демократически обустроенные государства не побеждали в войнах! Просто власть должна быть организована строго на основе закона, выражающего объективный общественный, а не персональный или групповой интерес, и в своем личностном плане быть адекватна задачам, стоящим перед ней как в мирное, так и в военное время.
В любом случае, военные действия (как и другие конкретные управленческие усилия власти) должны обеспечивать профессионалы, а не политики, за которыми остается общеполитическое руководство во всех сферах государственного управления. В Польше, на опыт которой у нас любят ссылаться, президент является верховным главнокомандующим, но в этом качестве он не может действовать по своему усмотрению: конституционно оговорено, что соответствующие его полномочия определены законом. К тому же, в мирное время президент осуществляет командование исключительно через министра обороны, кандидатуру которого предлагает глава правительства, а во время войны (также по представлению главы правительства) — назначает на роль главнокомандующего профессионального военного.
Важным является то, что внедрение в общественное сознание мнимой потребности в «сильной руке» будет иметь существенные негативные последствия для самого социума, по существу развращая его. Одновременно будет деформировано и даже искалечено индивидуальное сознание многих людей, которые чуть ли не по каждому случаю могут начать требовать так называемых жестких либо жестоких, а не законных решений. В результате этого, возможно возникшие вначале симпатии к узко персонифицированной власти обязательно трансформируются у большинства разумных людей в безразличие, нелюбовь и даже ненависть. Выходить из такого состояния обществу очень сложно. В свою очередь, настоящая демократия предполагает осознанную и реальную сопричастность значительного большинства граждан к транспарентно осуществляемой власти, пользующейся оптимальным доверием в обществе и вызывающей уважение своим поведением. Достижение такой цели выглядит сверхзадачей и требует умения, терпения, времени и сверхусилий. Но выбора нет и не должно быть.
Изложенное не является преувеличением или «страшилкой», ведь соответствующий алгоритм процессов в социуме основывается на многочисленных примерах, когда «сильная рука» возникала как бы из ничего, а последствия этого были разрушительными для здоровья общества. Утешает то, что, несмотря на визуальные эффекты, создаваемые некоторыми политиками, очевидных и адекватных «заданию» претендентов на звание «сильной руки» сегодня не видно. Хотя никто не может гарантировать, что они не появятся завтра — как говаривал Наполеон, каждый солдат носит в своем ранце маршальский жезл.
Одним из факторов укоренения в общественном сознании тренда «сильной руки» видится содержание компетенции Президента Украины, которую уже по традиции сами главы государства старались и стараются существенно пополнить непредусмотренными в праве властными возможностями. Добавим очевидное желание президентов действовать как своеобразный начальник страны: возглавлять правящую партию, давать ненадлежащие поручения (например, экзотические и абсолютно незаконные поручения прокурорам), создавать картинку своего участия во всем более-менее важном, что происходит в стране. Поэтому стоит проанализировать хотя бы некоторые вопросы конституционного регулирования в сфере компетенции президента.
Прежде всего, вспомним, что Конституционный Суд, комментируя статью 106 Основного Закона, много раз констатировал факт фиксации всех полномочий Президента исключительно в Конституции. Иными словами, в законах не могут закрепляться дополнительные к установленным Конституцией полномочия президента (а если такое произошло, то соответствующие полномочия и законы в этой части фактически неконституционны). После вступления в силу Конституции 1996 г., установившей, что принятые ранее законы являются действующими постольку, поскольку они ей не противоречат, Верховная Рада была обязана обеспечить такое соответствие законов Конституции. Однако в полной мере этого так и не произошло. В частности, остались без необходимых изменений законы, которые ранее установили полномочия президента, не предусмотренные в новой Конституции. В связи с этим такие полномочия приобрели характер фактически неконституционных.
Примером таких законов был и остается принятый еще в 1992 г. закон о Службе безопасности. Напомню, законом, принятым 7 октября 2010 г. (то есть через неделю после принятия КСУ скандального решения о «возобновлении действия предыдущей редакции норм Конституции»), в закон об СБУ были внесены изменения, подчинившие Службу напрямую президенту и давшие ему право назначать заместителей ее председателя по представлению главы СБУ и увольнять без какого-либо представления (таких полномочий президента нет и никогда не было в Конституции). Одним из первых парламентских актов, принятых после кровавых событий февраля 2014 г., был закон, отменивший упомянутый закон от 7 октября 2010 г. Тем самым были отменены фактически неконституционные законодательные положения, но одновременно возник пробел в правовом регулировании относительно, в частности, порядка назначения на должности заместителей председателя СБУ и их увольнения.
Этот пробел, судя по всему, был «заполнен», но не новым законом, а указом и.о. президента, изданным в первой декаде мая 2014 г. Этот указ имеет закрытый характер и не обнародован, так что можно только предположить, что в нем сохранен порядок назначения на соответствующие должности и увольнения с них, установленный законом от 7 октября 2010 г. Об этом непрямо свидетельствуют и указы действующего президента о назначениях и увольнениях заместителей председателя СБУ. Тогда напрашивается вывод, что в период предыдущего президентства хотя бы имитировали законность фактически неконституционных действий главы государства, а сегодня ситуация упрощается до своеобразного самостроя в сфере президентской компетенции.
Юристы, сопровождающие такой подход в «заполнении» этих пробелов, могут пытаться объяснить, что назначая, к примеру, на руководящие должности СБУ, президент реализует свое полномочие, определенное в п. 1 ч. 1
ст. 106 Основного Закона, — обеспечение национальной безопасности. Кто-то добавит, что президент действует, реализуя положения ч.2 ст. 102 — как гарант государственного суверенитета или как гарант соблюдения Конституции. Но в этих случаях будет иметь место подмена конкретного понятия полномочий общим по своему характеру понятием функции. Формальную возможность для такой подмены создает размытость и даже абстрактность некоторых положений Конституции, посвященных компетенции президента, но это не может ее оправдывать. Одновременно следует вспомнить принятый в 2003 г. и «откорректированный» в период предыдущего президентства закон об основах национальной безопасности. Этим законом предложена всеохватывающая трактовка национальной безопасности, которая позволяет, соответствующим образом применяя упомянутый пункт ст. 106 Конституции, практически бесконечно расширять компетенцию Президента и возглавляемого им СНБО. Пример известный и недавний.
Однако истиной является то, что функции органа власти осуществляются посредством реализации соответствующих по содержанию и юридически конкретных полномочий президента. Например, как гарант соблюдения Конституции он уполномочен применять вето, обращаться в Конституционный Суд, при определенных условиях досрочно прекращать полномочия Верховной Рады и совершать другие предусмотренные Конституцией действия. То есть, содержание Основного Закона можно свести к двум предписаниям: во-первых, президент — гарант соблюдения Конституции, во-вторых, роль президента как гаранта определяется путем толкования Конституции, осуществляемого и самим президентом как гарантом ее соблюдения.
В реализацию фактически неконституционных полномочий президента осуществлялись и осуществляются, в частности, назначения и увольнения руководителей так называемых регуляторов — государственных органов, призванных действовать в разных сегментах экономики. Примером может служить Национальная комиссия, осуществляющая государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг. Своим указом от 10 сентября
2014 г. действующий президент утвердил положение об этой комиссии, подчинил ее себе, определил компетенцию, а также уполномочил себя же назначать и увольнять председателя и членов комиссии. Излишне говорить, что ни в Конституции, ни в действующих законах ничего такого нет. Правда уже упоминавшийся закон от 7 октября 2010 г. уполномочивал президента на подобные назначения и увольнения, но вследствие Революции Достоинства этот закон был отменен. Так неужели в наши дни можно действовать по принципу «так устраивает, и поэтому — правильно»?!
Не подозревая во всех грехах действующего главу государства, как симптом можно воспринимать проект закона о внесении изменений в Конституцию относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, зарегистрированный в Верховной Раде 26 июня 2014 г., то есть меньше чем через двадцать дней после принесения избранным президентом присяги.
В своем проекте президент предложил уполномочить его самостоятельно назначать и увольнять председателя Антимонопольного комитета (сегодня на эту должность назначает Верховная Рада по представлению премьер-министра и увольняет сам парламент), а также председателей и членов упоминавшихся национальных комиссий-регуляторов. Тем самым был отчасти признан ненадлежащий характер уже проведенных назначений и увольнений в условиях отсутствия соответствующей конституционной регламентации. В проекте также предлагалось уполномочить Президента назначать генерального прокурора с согласия Верховной Рады и увольнять его по собственному усмотрению (сегодня генпрокурор может быть уволен Президентом только с согласия парламента), и в таком же порядке назначать и увольнять председателя еще не созданного Государственного бюро расследований и председателя СБУ, которого сегодня увольняет парламент на основании соответствующего представления главы государства.
Предложения об изменении порядка замещения должностей министров обороны и иностранных дел носили косметический характер. Сегодня эти министры назначаются Верховной Радой по представлению президента, а предлагалось назначать их парламентом по представлению премьер-министра, но согласованному с президентом. Очевидно, что президент сохранил бы свою роль в этих назначениях.
Прозрачным является предложение вместо существующих председателей областных и районных государственных администраций, назначаемых и увольняемых президентом по представлению Кабинета министров, создать институт «представителей президента», которых бы он сам назначал и увольнял. Характерно, что на определенных стадиях работы над проектом изменений в Конституцию относительно децентрализации аналогичный порядок назначения и увольнения предполагался для префектов. Возможно этот порядок является составляющей озвученной самим президентом идеи президентско-правительственной исполнительной вертикали, но такой вертикали нет ни в одной европейской стране. Или речь снова идет о некоем дуализме или даже бицефализме (двухголовости) исполнительной власти, о которых писали разные авторы? Видели мы этот дуализм! Кстати, институт префектов или подобных должностных лиц существует далеко не во всех европейских странах, а там, где он есть, префект, воевода и т.п. определен как представитель правительства, а не президента, либо, как во Франции, — представитель каждого члена правительства.
Надо напомнить, что Венецианская комиссия в своем заключении, опубликованном в июне 2005 г., выразила по поводу сохраняющейся в Украине и в наши дни организации государственной власти, «беспокойство относительно необходимости единства Кабинета министров и осуществления его политики, особенно учитывая специфический контекст украинской политической системы, где отношения между президентом и премьер-министром могут стать слишком конкурентными». Добавим: исполнительная власть может быть эффективной тогда, когда она системно проста в своей организации.
Кто-нибудь рискнет утверждать, что ситуация в осуществлении власти в Украине изменилась и упомянутый «специфический контекст» не проявится в полной мере после любых следующих выборов? Я не рискну, я убежден в необходимости системной, социально оправданной и профессионально обеспеченной конституционной реформы. Какой ей быть — тема отдельного анализа.
P.S. В популярной песне советских времен (музыка А.Пахмутовой, слова Н.Добронравова), начальные слова которой вынесены в заголовок этой статьи, есть и другие слова: «Лишь одна у летчика мечта — высота, высота. Самая высокая мечта — высота, высота». Красивые слова…
